内容提要

第一部分介绍了本调研课题对样本选择及说明，并以近五年珠海法院收结案为样本进行全面分析，提出多元化解决与诉源治理的必要性。

第二部分对多元化纠纷解决机制和诉源治理的理论进行探讨，并对香港、美国、德国、日本及我国等国（域）内外的实践进行探讨。

第三部分对珠海法院在多元化纠纷解决与诉源治理的实践进行探索，并对不足之处进行分析。

第四部分对打造多元化纠纷解决机制与诉源治理珠海样本的提出八点建议。

附件为本次调研课题的转化成果：关于进一步深化多元化纠纷解决、诉源治理和加快推进现代化诉讼服务体系建设的实施意见（试行）（征求意见稿）。

关键词：多元化纠纷解决  诉源治理  调研

前言

多元化纠纷解决机制经过长期探索实践，在现代社会化解矛盾方面起到了重要的作用，很大程度上缓解了法院案件激增与司法资源短缺之间的矛盾，但由于该机制是各地法院依自身情况设置，某些方面操作不一，缺乏统一的理论体系支撑。同时，诉源治理作为社会个体及各种机构对纠纷的预防化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人相关利益和冲突得以调和，进而减少诉讼性纠纷，并且采取联合行动所持续的过程。诉源治理是适应新时代要求“枫桥经验”的生动要义，能够从源头预防矛盾、推进矛盾纠纷多元化解，有助于将矛盾纠纷化解在诉讼前。因此，法院融入诉源治理具有正当性基础。有鉴于此，本课题将多元化纠纷解决机制作为分析视角，分析诉源治理视角下的多元解纷机制，明确法院在诉源治理机制中的定位，以期为法院多元化纠纷解决机制与诉源治理改革提供参考。

一、近五年珠海法院收结案情况的样本分析

（一）样本选择及说明

在司法改革新的社会环境和时代背景下，如何积极发挥现有纠纷解决的优势，如何扬长避短地丰富和完善多元纠纷解决，对于进一步拓宽司法改革的广度和深度、扭转法院主导解纷局面、弥补司法资源短缺、激发司法新动能、提高社会治理能力、构建公正合理的法治化秩序、提高司法公信力等有着显而易见的积极作用。为深入研究当前非诉讼纠纷解决机制建设情况，本文选取珠海法院的实践情况作为实证研究的样本。珠海作为广东省第一批沿海经济特区城市，是粤港澳大湾区重要门户枢纽、珠江口西岸核心城市和沿海经济带高质量发展典范，经济快速发展的同时伴随着大量的矛盾纠纷，着重研究珠海法院的非诉讼纠纷解决机制，对完善全国多元化解纠纷解决机制建设具有一定的实践意义。此外，随着“一带一路”、粤港澳大湾区战略的深入推进，法院积极推进多元化纠纷解决机制，大力发展诉调对接，为粤港澳大湾区建设提供有力的司法服务和保障。

（二）样本分析概况

1.近五年珠海法院受理各类案件总数及民商事案件数均逐年增加

珠海法院2015年至2019年新收各类案件数分别为：2015年40828件、2016年47648件、2017年51713件、2018年54650件、2019年65830件，同比分别上升16.7%、8.53%、5.89%、20.46%。2015年至2019年案件量总体呈现逐步增长态势，2019年达到近五年的顶峰，且增速较前几年大幅上升。

珠海法院2015年至2019年新收民商事案件分别为：2015年22500件、2016年22702件、2017年24182件、2018年27304件、2019年31303件，同比分别上升0.9%、6.52%、14.42%、22.21%。2015年至2019年民商事案件量逐年上升，且2018年、2019年的民商事案件增幅超过各类新收案件总数的幅度。

    从新收民商事案件占新收各类案件的比例来看，2015年占比为55.11%、2016年占比为47.65%、2017年占比为46.76%、2018年占比为49.96%、2019年占比为47.55%，民商事案件约占新收案件的一半左右。

2.近五年珠海法院多元化解民商事纠纷数量逐年有所增加，但诉前分流案件较少、诉前调解或撤诉成功率不高

珠海法院2015年至2019年进入诉前调解的案件数分别为：

2015年2875件、2016年3498件、2017年3898件、2018年4993件、2019年6502件，但进入诉前分流案件较少，仅分别占民商事案件数的12.78%、15.41%、16.12%、18.29%、20.77%。且诉前调解或撤诉的成功率不高，诉前成功调解或撤诉案件数仅分别为：2015年914件、2016年1554件、2017年1567件、2018年1600件、2019年2076件，调解或撤诉成功率仅分别为31.79%、44.43%、40.20%、32.04%、31.93%。

调解或撤诉成功案件数、诉前分流案件数占新收民商事案件比例图

3.从地域来看，各区法院近五年受理民商事案件均有增加，但收案分布不均，增长幅度也不一

各区法院近五年受理民商事案件总数分别为：香洲法院66259件、斗门法院18619件、金湾法院17985件、横琴法院7262件，分别占总民商商事案件占比50.98%、14.33%、13.84%、5.59%。其中香洲法院受理民商事案件数最多，这与香洲区为主城区，主要人口居住在香洲区密不可分；但横琴法院受理民商事案件增长率最高，这与横琴新区经济社会迅速发展，粤港澳三地交流合作日趋增强，人员往来日趋频密，涉港澳案件量迅速增长有关。

4.从案由来看，近五年来受理民商事案件案由较为集中，变化不大

近五年，珠海法院受理的民商事案件主要案由分别为民间借贷纠纷19029件、买卖合同纠纷11112件、信用卡纠纷8631件、物业服务合同纠纷7469件、金融借款合同纠纷7043件、机动车交通事故责任纠纷5789件、离婚纠纷5431件、劳动合同纠纷4953件、房屋买卖合同纠纷4691件，分别占民商事案件数的14.64%、8.55%、6.64%、5.75%、5.42%、4.45%、4.18%、3.81%、3.61%。

5.从一线办案人员人均办案数来看，近五年珠海法院一线办案人员人均结案呈小幅波动增长趋势，其中香洲法院一线办案人员人均结案呈高位运行态势、横琴法院增长最快。

    近五年，珠海法院一线办案人员人均结案呈小幅波动增长趋势，其中2015年181.12件、2016年238.69件、2017年210件、2018年222.34件、2019年274. 39件。

其中，香洲法院一线办案人员人均结案呈高位运行态势，一线办案人员数量变化直接影响人均结案数。香洲法院一线办案情况如下：2015年87人、结案225宗，2016年83人、结案292宗，2017年104人、结案280宗，2018年98人、结案273.33宗，2019年100人、结案349.62宗。

横琴法院一线办案人员人均结案增长最快，这与横琴新区经济社会迅速发展、粤港澳大湾区建设息息相关。横琴法院一线办案情况如下：2015年6人、结案153宗，2016年6人、结案278宗，2017年8人、结案216宗，2018年11人、结案229宗，2019年11人、结案354.55宗。

由前述样本可知， 珠海随着经济社会快速发展，人民群众生活节奏日益加速，加之粤港澳三地人员交往频密，交流合作日趋增强，各种各样新型的社会矛盾不断产生，原先固有的矛盾也变得越来越多。随着人民群众的法律意识不断增加，国家法治水平的不断进步，社会由“熟人社会”向“陌生人社会”的转变，人们逐渐开始选择以诉讼的方式去解决产生的矛盾，更多的人走进法院以实现自己的诉权。但是随着诉讼活动的增加，立案登记制度的推行，司法员额制改革的推进，人民法院的办案压力与日俱增，案件数量急剧增多与法院办案力量严重不足的矛盾日益加剧。法院一线办案人员年办案数量呈大幅增长趋势，诉讼自身的局限性逐渐显现出来，质量与数量难以平衡的矛盾日益突出。如何建立快速有效的多元化纠纷解决机制，如何从根源上对诉讼进行综合治理，如何有效解决案多人少的矛盾，是珠海法院现阶段面临的最大课题。

     二、多元化纠纷解决机制和诉源治理的理论及国（域）内外实践探讨

（一）多元化纠纷解决机制和诉源治理的理论探讨

1.多元化纠纷解决机制的理论探讨

（1）权利救济理论。社会是在无穷无尽的冲突中不断发展和进步的。应对纠纷，最典型的救济方法有三种，即公力救济、私力救济和社会救济。公力救济是指纠纷当事人通过拥有公权力的第三人居中裁判来实现权利救济，其所依据的是国家法律、行政法规等实体内容和实施程序，通常表现为司法途径和行政途径，实践中公力救济成本较高、耗时较长，难以达到绝对完美的效果。私力救济是指纠纷当事人在法定范围内通过自己的力量来解决纠纷的权利救济手段，其相对于公力救济有成本较低、耗时短、效率高的优势，但不确定性较大，当事人悔约的可能性较高。社会救济介于公力救济与私力救济之间的一种中间路径，最为典型的是人民调解，其也有成本较低、耗时短、效率高的优势，达成调解协议后可以申请法院司法确认，具有强制执行力，但一方不同意人民调解或一方下落不明的，难以适用社会救济。在多元化纠纷解决机制中，以上三种方式既有区别，又密切相关，其中公力救济与私力救济反应了公意与民意、国家权力与个人权利的对抗和融合。近年来，公力救济特别是司法救济被过度拔高，致使私力救济常常被冷落。诚然，私力救济有其局限性，但其也有存在发展的正当性，有助于弥补公力救济缺陷，是多元化纠纷解决机制不可获缺的一部分，当然也需要把它暴晒在阳光之下，为它划定一个关于私力救济正当与不正当标准的法律界限。而社会救济与公力救济相结合，则是实现诉源治理路径之一。

（2）协同治理理论。协同治理是指官方的政府部门、非官方的其他社会团体或者单位企业、甚至是普通的社会公众等各方力量基于共同的社会治理目标而开展的一系列磋商与合作，在此过程当中它们各自发挥着领域内的独特优势，从而有效治理复杂公共事务的一种制度安排。该理论是美国哈佛大学教授 Donahue John 于 2004 年首次提出，简而言之，协同治理的核心思想是多个主体联合协作，其实质就是对社会资源的重新整合，在具体的纠纷处理中它发挥着聚少成多、整体大于局部的资源优势。而这一点从本质上恰恰契合了多元化纠纷解决的核心内容，又很符合十八届三中全会以来党中央提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标和总要求，使得我们在面对纷繁冗杂的社会公共事务的时候，在面对各种各样的纠纷烦恼的时候，都能够开启新的思路和新的视角。因此，我们理由相信基于协同治理理念的多元纠纷解决能够有效的帮助国家治理的顺畅通行。

（3）多元正义理论。多元正义论的价值和意义在于，它符合事物发展的基本规律，一方面它不以偏概全，具有极强的包容性，既肯定了诉讼纠纷解决机制的权威优势，又不否定其他纠纷解决方式的存在合理性，另一方面我们知道所谓正义从来都不是绝对的，因此法律也好非诉路径也好，对于正义的维护都具有积极的意义和价值，多元正义论也充分肯定了各自在维护正义方面的重要作用，人民常说“司法是维护社会正义的最后一道防线”，但是很多人很多时候都会把它误读为唯一一道防线，所以我们也更加鼓励当事人选择诉讼外的其他纠纷解决手段，从而真正实现多元价值和多元正义。

2.诉源治理的理论探讨

“诉”是指法院的诉讼案件，“源”是指纠纷产生的根源、来源，“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷的预防和化解所采取的各种措施，使潜在纠纷和已出现的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。

 “诉源治理”是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，其应包含4个层次的内容：一是从深化社会基层治理的层次，依靠党委政府，调动基层组织和群众力量，推进基层善治，避免和减少纠纷的发生；二是从及时调和矛盾纠纷的层次，构筑科学合理的解纷防线，促进纠纷通过前端防线有效解决和过滤；三是从减少纠纷进入诉讼的层次，通过完善诉非衔接程序，引导适宜通过非诉方式解决的纠纷在诉前向诉外分流；四是从诉讼解纷的层次，构建一个梯度性的案源治理机制，优质高效化解已经形成诉讼的纠纷，有效减少二审、执行、涉诉信访等诉内“衍生案件”。

（二）多元化纠纷解决机制和诉源治理的国（域）内外实践探讨

1.香港的调解制度

伴随着《调解条例》等一系列关于调解法规的出台，香港的调解制度日趋完善，并呈现“柔性强制”的特征。在香港，法庭有义务通知当事人在案件进入诉讼程序前，可以考虑通过替代纠纷解决方式化解矛盾，即使案件进入诉讼阶段，法庭也会在各个环节鼓励当事人进行调解。香港的调解虽然以当事人自愿为基本原则，但是仍然会通过调节诉讼费用来鼓励当事人进行调解，使以不合理理由拒绝调解的当事人，承担不利的诉讼费后果。当事人还应该在提交诉状、答辩状等材料后，向法庭提交“调解证明书”。香港的调解模式可以概括为 ：“两强制、两自愿”。两强制是指强制法官调解和强制转介调解，两自愿是指自愿法官调解和自愿转介调解，在任何情况下，法官均应该保持绝对中立。明确某些涉及公共利益纠纷不准进行调解，避免给公共利益带来损害。同时，香港为了通过对某些案件的司法判决给社会公众起到导向作用，也不允许这类案件进行调解。香港出台的《调解条例》等法律规定，仅规定了调解的原则，对程序等没有进行详细规定，目的是为了保证调解程序的灵活性。香港十分重视调解员素质的提升，明确规定调解员必须取得资质认证后，才能进行案件调解，进一步规范了调解员准入门槛，充分保证案件调解质量。

2.美国的法院附设调解制度

在美国的法治发展中，替代性纠纷解决机制即 ADR 概念源于美国，完善的 ADR机制也第一次出现在美国，这与美国强调民主、自由的价值理念密不可分。从发展历程来看，美国在十九世纪中期即第二次工业革命时开始出现调解制度的“萌芽”，并率先进行了试点。1990 年美国《民事司法改革法案》出台后，大多数法院建立起 ADR 程序；1998 年颁布了世界上第一部《ADR 法》，授权法院为民事诉讼提供 ADR 服务，再次促进了 ADR 的迅猛发展。

后来，部分州法院为了缓解案件压力，将调解等非诉讼纠纷解决方式引入，使得 ADR 与法院内部的诉讼相衔接，成为法院附设 ADR 制度，而附设调解随着 ADR 应运而生。美国法院附设调解制度可以说是充分体现平等自由的一种典型制度设计，也充分体现了诉讼与非诉纠纷解决机制有机融合，虽然将调解设在法院内部，但依靠非审判人员解决纠纷。到目前，美国越来越重视调解工作，并把其作为多元解决纠纷的有效手段加以深入研究。

但除了“法院附设调解”，美国还有“早期的中立评估”“和解会议”等丰富的 ADR 种类，类似于中国的民事诉讼制度，简易程序 1 名审判员，普通程序 3名审判员，美国也根据案件难易程度、标的额确定了 1 或 3 名调解员的设置模式，也率先引入了律师调解模式及法官调解员制度，并对调解员资格进行限制。美国调解制度在保障当事人诉权方面较为完善，实行司法启动恢复制度，类似于“上诉”制度，如果对调解书有异议可以进行重审。美国的法院附设调解制度突出特点是构建了适当的惩罚机制，主要是如果当事人拒绝接受调解方案，在案件转入法庭审理后，最终依旧未得到比调解结果更有利的判决结果，需要承担对方当事人应承担的诉讼费用。

3.德国的诉前调解前置程序

德国调解文化当初并不发达，一直以来，民众乐意通过诉讼途径解决矛盾纠纷。德国 ADR 兴起，一方面是因为民主德国和联邦德国统一，诉讼案件迅速增加，法院不堪重负，迫切需要纠纷解决替代机制的出现 ；另一方面，国际社会，特别是英美等国家 ADR 经验的成功实践以及德国本国调解实践证明了调解解纷的优越性。虽然起步较晚，但其一些先进做法仍然值得借鉴。2012 年，德国出台《促进调解及其他诉讼外冲突解决程序法》，规定在调解的全过程都要坚持自由处分原则，强调让当事人自主寻找双方利益共同点，目的是保证当事人纠纷解决自愿性。调解能否成功，关键是看当事人能否积极探索矛盾解决方案，并主动承担相应后果。设定公正的调解程序，采取引导、听取各方意见、澄清冲突形成解决方案和矛盾化解五步法，目的是鼓励当事人积极参与调解程序，激发其化解矛盾的积极性。德国并不将调解作为司法手段实现工具，也不将其作为诉讼程序的替代品，其最大目的是实现“维护法和平”，是回应型法中协商和调整的表现。德国客观地划分了调解的界限，对于不适合调解的案件坚决不适用调解程序，对于明确表示不愿意调解的当事人，不强制进行调解，将界限原则很好地贯彻，诉讼中，坚持“能调则调，当判责判”。德国的 ADR 模式不仅仅是为了应对诉讼案件增长，更是为了解纷的便捷和高效。

4.日本的调停制度

作为大陆法系国家的日本，在探索“诉调对接”机制中，形成了具有本民族特色、体系完整、可操作性强的民事调停制度。二战前后，为了迅速化解矛盾纠纷并实现法治化，该制度应时而生，主要就是非诉讼模式的多元化纠纷解决机制，最大特色是根据社会纠纷类别不同制定不同法律规范，予以分别处理。1926 年《劳动争议调停法》、1947 年《家事审判法》、1951 年《民事调停法》先后出台，分别对劳动争议、家事、民事纠纷的调解工作进行规范。日本现行《民事调停法》由通则、罚则、特则三章 38 条外加附则 3 条构成，明确规定了非诉讼调解范围等内容，不涉及到诉讼，但是由法院具体负责实行，与美国的法院附设调解制度类似。在法院内设立调停委员会作为调停主体，这种模式非常有利于诉讼与调停的无缝转换，即诉讼进行中也可随时停止民事诉讼程序，转而进行调停。

调停委员有专家委员、法律界委员、一般委员三种。2003 年修订《民事调停法》后，律师可以担任民事调停法官，被赋予与法官同等调停职权，成为“兼职法官”制度的实践。此外，一直强调非强制解决、尊重当事人意志的日本调停制度，其实具有明显的“强制力”，一是针对不出庭接受调停、泄露秘密等违规情形明确了处罚办法；二是赋予调解协议与审判和解同等效力；三是赋予法院在当事人申请范围的替代性判决以及强制给付财产效力。

5.我国的枫桥经验 

20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县（现诸暨市）枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，为此，1963年毛泽东同志就曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个脍炙人口的典型。之后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验，成为新时期把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。 “枫桥经验”之一就是 “小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解"。

新时代“枫桥经验”主要内容是在开展社会治理中实行“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持“三治融合”，坚持“四防并举”，坚持共建共享。人民主体是新时代“枫桥经验”的核心价值，实现人民的利益是新时代“枫桥经验”的价值导向。党建引领是新时代“枫桥经验”的政治灵魂，反映了新时代“枫桥经验”的本质特征。路径创新是新时代“枫桥经验”的实践特质。坚持自治、法治、德治“三治融合”是新时代“枫桥经验”的主要路径。人防、物防、技防、心防“四防并举”是新时代“枫桥经验”的重要手段。共建共享是新时代“枫桥经验”的工作格局。 

6.我国的眉山经验

眉山市纠纷多元化解工作体系源于2007年以来构建、完善、形成的矛盾纠纷大调解工作体系。近年来，眉山市在此基础上，进一步创新完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、公证、诉讼等方式相互衔接的工作机制，矛盾纠纷多元化解的科学化水平不断提升，全市80%以上的矛盾纠纷通过柔性方式得以化解，连续9年没有发生有影响的群体性事件。

眉山法院“诉非衔接”经验做法可以用“一个对接”“两个延伸”来概括，“一个对接”指法院审判工作与多元化调解组织对接，即诉调对接。“两个延伸”指通过诉调对接，使法治化治理向前延伸，多元化解决纠纷机制作用向后延伸。眉山法院特别注重对纠纷多发行业、本地重点产业调解组织的培育，促进成立了保险、旅游、客运商会、枇杷协会、泡菜协会等168个专业调解组织，法院在法律知识、调解技能上对调解队伍开展全方位培训，有效提升了专业化调解水平。同时非诉纠纷解决过程缩小了双方当事人之间的争议范围，缓解了矛盾冲突，即使未最终达成协议，但“无异议调解方案认可”“无争议事实记载”等机制的运用，使法院审理时间大大缩短。眉山两级法院经非诉调解的案件平均审理时间比未经调解的案件缩短17.29天，更加及时地解决当事人的矛盾纠纷。

     三、珠海法院在多元化纠纷解决与诉源治理的实践探索与不足之处

（一）珠海法院在多元化纠纷解决与诉源治理的实践探索

1.诉源治理情况

2020年为贯彻落实广东省高级人民法院《关于加快推进“一站式”诉讼服务体系建设的实施意见》，珠海两级法院均出台《加快推进“一站式〃诉讼服务体系建设责任清单》，责任清单规定完善诉源治理机制，包括加强与市委政法委有关部门沟通协调，推动将“万人成讼率”纳入“平安珠海”建设考评指标体系；加强与市委政法委沟通协调，推动将“万人成讼率”纳入珠海市市域社会治理现代化试点工作指引；计算市各区“万人成讼率”，向市委政法委提供考评依据；健立健全人民法庭与基层党组织、政法单位、自治组织、调解组织对接的主要措施和制度机制；指导基层法院在辖区内未设法庭的乡（镇、街道）全覆盖建立诉讼服务站、法官联络点。2020年4月14日，珠海市委政法委印发了《关于构建基层社会治理新格局的实施意见》，将万人成讼率下降至合理区间要求纳入珠海市市域社会治理现代化试点工作指引。

2．多元化纠纷解决机制的实践情况

（二）珠海法院在多元化纠纷解决与诉源治理的不足之处

1.多元化纠纷解决机制在各区法院发展不平衡。从全市法院推进的整体情况来看，各区法院多元化纠纷解决机制发展不平衡，差异较大。受理案件数量较多的香洲法院，推动多元化纠纷解决机制积极性较高、措施丰富、成效较为显著；受理案件数量较少的横琴法院，因主要是涉外案件，多元化纠纷解决机制起步较晚，成效尚不明显；金湾法院、斗门法院虽案件量不是特别多，但纠纷与地域特色直接相关，诉前联调工作发挥了相当大的作用。

2.诉源治理仍处于起步阶段。从珠海诉源治理的阶段来看，仍处于起步阶段，还没有将诉源治理与社会综合治理工作有效结合、分工合作、协调配合。

3.立法缺位，多元化纠纷解决机制与诉源治理缺乏全国统一的法律规定，地方性法规也缺乏，致使各地做法不一，各行其事。

4.多元化纠纷解决机制中仍存在以法院为主导推进的情况，还未形成依靠党委、多部门联动、社会各界共同参与的齐抓共管的新格局。

5.诉调对接的程序不顺畅。诉前分流案件较少，诉前分流案件随意性较大，尚未明确哪些案件调解前置；有的人民调解组织对司法确认制度不熟悉，没有引导当事人向人民法院申请司法确认，致使纠纷无法得到彻底解决；有的行业调解组织成立手续存在瑕疵，法院难以与其建立诉调对接机制；有的调解组织调解纠纷能力不足，调解成功案件很少或没有调解成功的案件；诉前调解与诉讼衔接缺乏监督管理，随意性较强，当事人不愿意尝试诉前调解。

6.调解制度社会认同感不足，调解员身份未被社会公众广泛认可。近年来，电信诈骗频发，复杂的社会环境致使当事人对调解员信任度不足；调解缺乏明确的立法和统一的司法实践指导；调解员专业素质参差不齐，有的调解员自身法学素养不足，难以及时回应当事人提出的相关法律问题；有的调解员对法律程序不熟悉，拟定的调解协议不具有可执行性。

7.在线纠纷解决平台仍有待进一步提升。在线纠纷解决平台智能化、操作简易化仍有待加强，以满足年龄偏大、调解经验丰富但平台操作不熟悉的调解员；各调解主体对在线纠纷解决平台使用率不高。有的当事人对在线调解存在质疑，不接受在线调解。

8.多元化纠纷解决机制配套保障不到位。有的法院开展调解场地、设施等配套措施保障不到位，对调解员的费用资金保障不到位。

    四、打造多元化纠纷解决机制与诉源治理珠海样本的建议

新时代一站式多元化纠纷解决机制与诉源治理有着重大的时代价值,其形成、落实以及深化改革经历了漫长的过程。《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》的出台,使现阶段对一站式多元解纷机制的框架设计和方式选择等方面进行阐释有着重要的现实意义。将"最好的场所、最便捷的服务"提供给人民群众,这是以人民为中心、司法为民的最好体现。课题组针对打造多元化纠纷解决机制与诉源治理的珠海样本提出以下几点建议： 

（一）诉源治理：推动多元化纠纷解决机制优化

党的十八届三中全会提出：“激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。社区治理目的是为了保障业主权益、倡导社会公平，建立互助合作、互相关怀及妥善解决纠纷的和谐社区”。完善多元化纠纷解决机制离不开完善诉源治理，而依靠党委领导、政府支持、社会协同是做好诉源治理的必由之路。

一是充分发挥社会组织在诉源治理中作用。“多元互动、合作共治”己成为现代国家基层治理的一项基本理念，基层治理的主要目标为构建一整套“党委领导、政府主导、社会协调、公众参与”的框架，这就要求各个诉源治理主体间能做到良性沟通，优势互补，互相策应，合理化解社区纠纷。居民委员会和村民委员会是我国社区居民和行政村村民自我管理、自我协调、自我服务的群众性自治性组织，基于其基本性质，居民委员会和村民委员会在我国基层社区也大量承担了基层公共服务职能。因此，将居民委员会和村民委员会建设为基层社会多元化纠纷解决机制的核心也是自然而然的选择。具体实践中，可在居民委员会和村民委员会建立配套的基层调解委员会，吸纳优秀社区力量对社区或行政村纠纷进行调解。

二是培养社区居民自治能力。加强普法宣传力度，不断提高社区居民自治意识，在社区居民中树立正确的利义观，培养社区居民自发、主动参与社区公共生活的公共意识，加强居民自治管理，自我教育，自我协调的能力。通过重新发掘公共生活、公共意识，以期重建社区信任关系，发展社区关系网络，使更多的纠纷能通过社区居民自我协调的方式得到解决。

（二）立法引领：利用特区立法权，制定多元化解决纠纷与诉源治理地方法规

课题组认为夯实多元化解决机制的法律依据尤为关键。珠海作为经济特区，或利用特区立法的优势，在多元化纠纷解决机制及诉源治理方面先行先试，在借鉴厦门、山东、黑龙江、福建等省地市出台相关地方立法的基础上，制定珠海多元化解决纠纷与诉源治理地方法规，明确纠纷解决机制运行的基本原则、法律性质以及不同纠纷解决机制之间的衔接关系，规范政府、法院及其他部门的职责，建立完善诉调无缝衔接流程、调解、保密、回避制度等，通过以点带面推动地方顶层设计，从本地实践适当时候提炼出带有理念性、普遍性的经验，由地方立法上升到国家层面。在调研总结地方探索基础上，抓紧推动修改《民事诉讼法》等相关法律法规，推动建设一个顶层规划设计的多元化纠纷解决机制的综合性法律制度，逐步解决目前多元化纠纷解决机制与诉源治理体系中存在的机制缺失、运作不畅等问题。

（三）加强联动：扩大党政机关、人民调解组织及其他社会组织多元化解决纠纷范围和规模。

一是依靠党委领导、政府支持。多元化矛盾纠纷解决机制改革应该通过党委领导、多部门联动、社会各界参与的方式，把法院的“独角戏”转为齐抓共管的“大合唱”。法院应主动寻求党委政府的大力支持，推动地方党委领导层面理念的升级换代，树立多元共治的社会治理纠纷解决理念，促进党委领导、政府参与、法院引领、综治协调的纠纷化解格局的建设。加强法院与社会力量的对接机制，建立健全民事矛盾纠纷化解组织网络，构建整体联动的基层社会治理组织体系，实行资源信息共享。 

二是强化纠纷化解平台建设。各级政府和行政机关在治安管理、社会保障、医疗卫生、消费者权益保护、环境保护等领域，应充分发挥职能作用，承担一定的纠纷解决职责。将多元化纠纷解决机制作为网格化社会管理服务的深化和延伸，积极构建组织体系，横向整合法院、检察院、公安、司法、人社、民政、住建、全团等部门力量，纵向整合市、县（区）、乡镇（街道）和村（社区）综治维稳信访工作中心，不断提升处置能力和工作水平，将诉调对接工作融入珠海市基层网格化管理。

三是加强与基层调解组织对接。珠海市各区司法局在镇、街道均设有人民调解委员会等调解组织，人民调解组织深入基层一线，调解覆盖面广。借助珠海司法系统成熟的调解组织，可以及时就地解决民间纠纷、化解基层矛盾、维护基层稳定的基础性作用。加强与各人民调解委员的沟通，对人民调解员进行业务指导，支持人民调解组织在保险、医疗卫生、劳动人事争议、物业管理、消费者权益保护等领域开展纠纷化解服务，有效减少和避免形成诉讼案件。

 （四）程序设计：探索完善诉调对接程序

一是探索和完善调解前置程序。明确规范适用法定调解前置程序的案件范围和类型、程序规则、衔接机制以及保障措施等，确保调解前置程序的案件调解不成时能够便捷快速转入诉讼程序。结合地域分布特点、各地矛盾纠纷性质、类型等，选择事实相对简单、特定标的额、适宜调解的民事纠纷实行调解前置。如医疗、劳动或劳务、家事、物业管理、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、知识产权等纠纷。此外，还可以借鉴我国台湾地区做法，建立小额诉讼强制调解前置程序，调解不成的，才能进入审判程序。

二是切实发挥诉讼费用杆杠作用。改革调解案件诉讼费收费基本模式，合理调整收费标准，完善诉讼费负担和收退费规则，如当事人接受调解，法院可以根据调解阶段、调解结果等，适当减免诉讼费。除案件性质不适宜调解或者经过依法成立的调解组织调解等情形外，一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议、故意拖延诉讼的，法院可以酌情增加其负担百分之三十以上的诉讼费用。目前，香洲法院规定受理费不超过1万元的诉中调解案件，开庭前调解成功的，原告可免交案件受理费；开庭前调解成功且需要出具调解书的，按照应收受理费的70%收取；开庭后调解成功，当事人提交调解协议并申请撤回起诉的，按照应收受理费的70%收取；开庭后调解成功且需要出具调解书的，按照应收受理费的80%收取。通过诉讼费调节机制，促使当事人选择调解方式结案，成效显著。我院在《珠海市中级人民法院调解写意思法律效力确认工作规则》（征求意见稿）中规定，双方当事人申请司法确认的，不收案件受理费；双方当事人申请出具调解书的，按照案件受理费的百分之二十收取；申请撤回起诉的，不收取案件受理费；上诉人撤回上诉的，不收取二审案件受理费；原审原告申请撤回起诉的，减半收取一审案件受理费，不收取二审案件受理费。

三是确立民事纠纷无争议事实记载和无异议方案认可机制。无争议事实记载机制是指调解未达成调解协议的，但是经双方当事人同意，调解员可以对没有争议的事实进行记载，由当事人在调解笔录上签字确认。无异议方案认可机制是指当事人之间已经就主要争议事项达成共识，仅在个别问题还有争议时，调解员征得双方当事人书面同意后，可以提出调解方案并书面送达当事人。当事人在规定期限内对该调解方案提出异议的，视为调解不成立；未提出异议的，该调解方案即视为双方自愿达成的调解协议。这样有助于提高调解效率和质量，在日后诉讼阶段减轻办案法官对相关事实调查的负担。

四是完善司法确认制度。正如前所述，大多数经人民调解委员会调解达成的民事调解协议并没有进入到司法确认程序，以致于一方当事人反悔导致先前的调解行为功亏一篑的情况屡屡发生。法院应加强司法确认业务指导，与人民调解组织，加强相关工作人员的业务培训，在调解内容符合司法确认的要求，及时引导当事人向法院申请调解协议的司法确认。与此同时，要提升司法确认程序的效率，减少当事人司法确认成本投入，加大司法确认适用的宣传力度，确保人民调解前期工作不浪费。在试点授权的基础下尝试适当扩大司法确认程序适用范围，扩充行业调解组织、商事调解组织、律师调解等调解组织类型，为社会组织深入参与纠纷解决提供更加充分有力的司法保障。

（五）理念转变：在全社会营造多元化纠纷化解氛围

诉前调解程序的启动要基于纠纷当事人的选择。目前，人民群众对这项实践的具体内容，包括受理范围、程序、法律效果等还知之甚少，选择诉前调解的意愿还不强，普遍存在“诉讼中心主义”的思想。法院应充分运用“两微一网”等新媒体平台加强多元化纠纷解决理念的宣传和普及力度，通过不定期发布民事纠纷多元化解典型案例等形式，将诉前调解的优势和效力告之于众，提高各级领导对诉前调解工作重要性和必要性的认识，提高广大群众和各部门、单位自觉运用诉前调解机制化解矛盾纠纷的思想意识。在调处矛盾纠纷时，注重以事说法。加强基层自治组织和纠纷当事人的普法教育，及时向相关行政机关提出工作建议，从而使诉前调解的过程成为向群众进行法制宣传的过程，让辖区群众认知认可，使之成为纠纷当事人的第一选择。为了消除群众因不了解或不支持而造成诉前调解难获认同的现象，有必要将做好宣传作为进一步推进诉前调解工作的重要方面。在立案大厅设置电子显示屏或展板、摆放诉前调解宣传册及在网上立案大厅设立宣传弹窗的形式全面展示诉前调解高效、便捷、低廉的优势，增进当事人对诉前调解工作的理性认知。在登记立案环节，由立案人员主动询问当事人不愿意诉前调解的理由，如果是因对诉前调解存在疑问或者顾虑的，应当及时告知当事人诉前调解的经济性和有效性，并再次征询当事人意见。积极鼓励调解组织和个人在调解过程中，积极向群众展示法院作出的类似案例判决，增强群众对非诉讼调解的信心，促进提升非诉讼调解的可接受度。通过积极宣传，营造一种“理性协商”“和谐共赢”的多元解纷文化氛围，增强社会公众的认同感。

（六）技术支撑：依托信息化手段提升多元化纠纷解决机制的质效

借助人民法院信息化3.0版的优势，利用互联网、大数据、云计算和人工智能为代表的信息科技发展成果连接线下多元纠纷化解资源，打造线上多元化纠纷解决平台，不断丰富多元化纠纷解决机制的技术应用广度、深度和力度，逐步完善在线调解机制的制度建设。可借鉴广州中院开发的“微法院”在线平台，根据自身情况探索设计“一站式”在线纠纷化解平台，依托公安、民政、司法等部门的信息系统汇集各行各业的调解资源，实现纠纷受理、分流、化解、反馈的数据全覆盖，让当事人在充分了解该平台优点的情况下自主选择。并对纠纷解决的相关数据进行收集和多层次比对分析，通过类案推送方式提高纠纷化解的可预见性，增强调解的说服力，促进解纷标准的统一。最大程度实现法院资源与政府机关、行业和社会组织等外部社会资源的合理配置、资源共享和良性互动。

（七）硬件配套：人员、经费、设备保障

一是进一步完善人民调解员工作细则，建立工作台账制度、案卷归档制度，将人民调解员调解案件等情况记录在册，确保工作有据可查、有据可考。加大对化解成功案件的奖励力度，按照调解纠纷难易程度、调解工作量和化解效果，适当给予补贴奖励。定期组织优秀人民调解员、优秀调解案例等评选活动，发挥好典型引领作用，切实增强人民调解员的身份认同感。完善诉前调解培训制度，积极组织开展人民调解员专题辅导讲座，帮助调解人员准确理解法院的裁判思路和裁判尺度，进而全面提高诉前调解工作的法治化水平。

二是优化法院诉调队伍结构。实现调解力量向诉讼服务中心集中，纠纷在立案前的有效分流，建立法官与调解员组建的“1+N”办案团队，由诉调团队专门负责诉前调解、小额诉讼速裁程序、司法确认等，让擅长调解的法官和辅助人员专职调解，全程指导调解员调解。为保证调解员的专业性、中立性和稳定性，建立以法学、心理学、社会工作和相关行业、专业领域人员以及调解领域实务工作者为主的专职调解员队伍，吸纳人民陪审员、专家学者、仲裁员、人大代表、政协委员、教师、法律工作者等担任特邀调解员。注重加强调解员的培训学习和行为规范的约束，从法学、语言学、社会学、心理学等方面进行专门能力训练，推动调解员教育培训体系的建立，利用建立微信工作群、举办讲座、案例模拟等方式提升调解技能，实现解纷人才由经验型向职业型转变。以调解员专业背景、调解特长对调解员进行专业分组，分别与法院各个专门的审判团队对接联络，方便诉中调解的运行。

三是加强财政支持保障。建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制。经费保障模式包括设立纠纷化解专项资金、政府购买、单独列入财政预算等，对于人民调解、劳动争议仲裁等工作所需经费，应纳入到政府财政预算体系内予以解决，对公益性调解组织按照规定给予补贴，提供必要的物质和经费的支持。法院专职调解员方面则可以通过基本工资和调解成功数绩效考核等给予科学合理的物质奖励，鼓励基层法院招聘更多的专职调解员，进一步提高调解工作质效。通过探索公共服务多元化供给、政府购买服务的方式，促进调解职业化与市场化等多种方式。

四是加强设施配套保障。在法院诉讼服务中心，设置相关纠纷的调解室，邀请人民调解组织、行业调解组织、公正机构、仲裁机构等工作人员进驻，尽可能提供便捷、完善的硬件设施为多元化解纷机制运行服务。此外，许多纠纷矛盾发生在小区、邻里之间、家庭内部，还有部分当事人不愿意走进法院大门。因此需要在镇街、居委会、村委会内设立供特邀调解员使用的调解场所，争取在纠纷初期和平化解矛盾。

（八）典型示范：积极探索多元化纠纷解决案件质量反馈机制

定期召开联席会议，对多元化纠纷解决机制中的案件进行分析，对存在问题、实际效果、面临困难等逐一进行研判，就多元化纠纷解决工作情况作出反馈，总结经验教训、完善对接举措。推动多元化纠纷解决类案指导工作。倡导推行类案指导工作，针对多元化纠纷解决中不同类型纠纷，精心征集、论证、研究、编写相关典型案例，分发给各类调解组织和个人，作为他们日常开展调解工作的参考或者样板。

结 语

当前珠海的多元化纠纷解决机制与诉源治理尚处于探索阶段，虽取得了一定成绩，但与社会发展对多元纠纷解决机制的需求仍相去甚远。打造多元纠纷解决机制与诉源治理的珠海样本仍任重而道远，课题组希冀通过本课题为研究点，从制度创新、程序构建、平台打造、资源整合、后勤保障等多方面入手，不断推进珠海多元化纠纷解决机制与诉源治理的优化与完善，使纠纷解决不再局限于个案式的公平正义，而是能在纠纷解决中真正培养全社会互动沟通、知法守法、合作共赢的良好氛围，为我国的多元化纠纷解决机制改革贡献更多“珠海经验”。