【内容摘要】：在农村集体经济组织成员与非本农村集体经济组织成员之间的宅基地和房屋买卖、合作建房、拆迁补偿权益分配纠纷中，面对双方激烈的利益博弈，各地法院的司法应对不尽相同，在程序上存在着不予受理和实体审处的区别，在实体上存在着对合同效力、无效后的损失赔偿、拆迁利益分配等问题的较大争议。珠海法院的司法实践，不仅面对该类纠纷的共性问题，还有农村土地统征背景下的特殊问题。本调研课题对该类纠纷程序和实体上的五大凸显问题——资格问题、合同效力、连环买卖、驳回起诉、拆迁补偿权益分配进行研究，从自身审结的案件出发，通过中国裁判文书网的类案做对比分析，通过走访珠海市香洲区凤山街道办和城市更新局了解珠海的实际情况，通过走访广州中院、深圳中院学习外地法院的审理经验，以期得出符合珠海实际的司法审处方案。

全文共26033字

【关键词】：资格问题、合同效力、连环买卖、驳回起诉、拆迁补偿权益分配

 一、 问题提出

（一）主要争议的法律问题

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》﹝国办发（2017）71号﹞规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

我国国家法律、政策禁止城里人到农村买地买房，而实际上城里人到农村买地买房的现象屡禁不止。原因何在？主要原因在于我国的城镇住房制度改革和城市化进程。一方面，城镇住房制度自改革开放以来不断探索和深化，实行住房分配货币化，房价逐年上升，城镇购房成本不断增加。另一方面，城乡分离的二元结构体制特别是城乡二元土地制度造成政府征用农村土地必须经过农民同意，于是城市不断向外扩张，却将遇到的村庄排斥在外，形成城中村，而城中村位于市区边缘，享有城镇带来的各种便利的同时，房地价便宜。因此，便催生了城镇居民购买农民宅基地和房屋以及双方合作建房的交易。交易后十几年甚至几十年相安无事。然而，随着近年来城市更新的推进，城中旧村纷纷纳入改造，便催生了撕毁交易，产生了农民起诉城镇居民，要求确认合同无效，返还宅基地和房屋，城镇居民反诉农民，要求赔偿信赖利益损失或者分配拆迁利益的诉讼。

典型案情如下：农民甲将其位于A村的宅基地使用权转让给城镇居民乙，乙在宅基地上建房并一直自住。若干年后，A村纳入城市更新旧村改造，甲向法院提起诉讼，请求确认合同无效并返还宅基地及地上房屋，乙提起反诉，请求甲赔偿损失或分配拆迁利益。

宅基地或地上房屋买卖合同的效力如何？无效后应否返还宅基地和房屋？买受人的损失如何认定?拆迁利益如何分配？成了司法实务难题。

（二）各地法院的司法应对

全国各地法院不断探索，作出了不同的司法应对。

深圳法院：驳回起诉，不予受理。对于农村集体经济组织成员未经规划国土部门同意将宅基地或房屋转让给非本农村集体经济组织成员，或与非本农村集体经济组织成员合作建房所引起的纠纷，为避免司法审判与政府处理历史遗留问题行政行为造成冲突，深圳法院系统目前对此类纠纷不予受理，受理后亦驳回起诉。以违法建筑应由行政机关先行处理为由，剥离出人民法院民事诉讼的受理范围。深圳法院的做法也获得了广东省高级人民法院的认可。

上海法院：确认合同无效，但不支持返还宅基地和房屋，也就不存在损失赔偿的问题。《上海高院关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》（沪高法民一[2004]4号）的态度是，对于将农村宅基地房屋出售给本乡以外的人员的，未经有关组织和部门批准，如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的，该合同应做无效处理；如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，对合同效力暂不表态，实际处理中本着尊重现状、维护稳定的原则，承认购房人对房屋的现状以及继续占用、居住、使用该房屋的权利。近年来，上海法院的司法实践突破了“暂不表态”，对于该类合同表态认为是无效的，但是如果购房人已实际居住使用多年，则保护其居住权，维持现状，不予支持农民返还宅基地和房屋的诉讼请求。

北京法院：确认合同无效，买受人返还宅基地和房屋，出卖人赔偿买受人信赖利益损失，损失综合各种因素（包括过错程度）酌情认定。农村集体经济组织成员将宅基地或地上房屋转让给非本农村集体经济组织成员，北京法院系统认为此类转让合同因违反法律、行政法规的强制性规定而无效，买受人应将宅基地和房屋返还出卖人，出卖人应赔偿买受人信赖利益损失。关于买受人经济损失的认定，因涉案土地所有权性质为集体建设用地，否定了参考商品房市场价格的做法，综合考虑房屋交易价格、房屋升值情况、周边市场商品房价格、双方既得利益、双方过错程度等因素予以酌定。

浙江法院：确认合同无效，买受人返还宅基地和房屋，出卖人赔偿买受人信赖利益损失，损失为现有房屋价值（含土地价值）与购买房屋时的差价，由出卖人按照过错程度承担赔偿责任。出卖人向本农村集体经济组织成员之外转让宅基地使用权后，又主张合同无效的，认定出卖人对合同无效具有较大过错，并以现有房屋价值（含土地价值）与购买房屋时的差价确定买受人的损失。房屋价值可以通过租金收益法进行评估。

广州法院：确认合同无效，买受人返还宅基地和房屋，出卖人赔偿买受人信赖利益损失，损失为现有房屋价值（含土地价值），由出卖人按照过错程度承担赔偿责任。广州法院之前的做法是将买受人的房屋价值损失仅认定为宅基地上的上盖建筑物（不包括土地价值）的价值，不分双方过错，由出卖人承担全部赔偿责任，但因土地价值高，而建筑物本体价值低，买受人因此获得损失赔偿较少，双方利益失衡。目前的做法是将买受人房屋价值损失认定为包含建筑物价值及土地使用权价值，然后由出卖人按照过错比例承担赔偿责任，一般是大部分责任。

各地司法实践之所以出现较大差异，是因为该类纠纷双方的利益实难平衡。从农民的角度来说，宅基地是其重要财产，只有基于农村集体经济组织成员身份才能获得宅基地，国家法律、政策禁止宅基地转让给非本农村集体经济组织成员，涉及到对农民、农村和国家基本土地制度的保护；从城镇居民的角度而言，买卖交易是双方真实意思表示，且城镇居民通常已居住、使用多年，一旦认定买卖合同无效，返还宅基地和房屋，城镇居民将产生巨大的信赖利益损失，双方之间的利益冲突在即将面临拆迁安置补偿时更为凸显。城中村宅基地和房屋纠纷利益博弈如此激烈，便不难理解各地法院为何拿出不同的司法态度了。采取保守主义态度的法院，暂时回避处理该类问题；采取积极主义态度的法院，处理程度不一，有的仅确认合同无效，不予处理无效后果，有的一并处理无效后果，但是关于买受人损失的评估和认定方法又不尽相同。总而言之，农村宅基地和房屋纠纷的司法审处争议很大。

对于珠海法院而言，不但存在上述共性的法律问题，而且还有自身的特殊问题有待解答。珠海市香洲区范围内的农村集体土地已于1988年前被政府进行统一征收，转为国有划拨性质，但是仍交由农村集体经济组织作为宅基地使用，政府仍然按照宅基地进行管理，该土地使用权或地上房屋转让给非本农村集体经济组织成员，应认定为国有土地使用权转让合同，还是农村宅基地使用权转让合同？认定的土地性质不同，合同的效力也会不同，对买卖双方将产生的影响也将是颠覆性的。目前，珠海城市更新如火如荼，香洲区范围内的农村已绝大部分纳入旧村改造，可以预料将引发更多的此类纠纷，因此对珠海城中村土地买卖、合作建房及拆迁补偿权益分配的实务问题研究变得十分必要和紧迫。

二、司法理念

（一）与国家政策和行政管理相协调配合

农村土地管理的行政性、政策性很强，在农村宅基地和房屋纠纷案件的审理过程中，司法理念必须与国家政策、行政管理相协调、相配合。

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发﹝1999﹞39号）规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”《国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发﹝2011﹞178号）、《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发﹝2016﹞191号）进一步明确了，国办发﹝1999﹞39号文件印发后，城市居民违法占用宅基地建造房屋、购买农房，不予登记。

《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》﹝国办发（2017）71号﹞规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

2019年9月11日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发﹝2019﹞11号），强调宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础，当前农村宅基地管理比较薄弱，一些地方存在超标准占用宅基地、违法违规买卖宅基地等问题，为切实加强农村宅基地管理，作出相关通知，再次明确了严格落实“一户一宅”规定，严禁城镇居民到农村购买宅基地等规定。

2020年中央深改委审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，实行适度放活宅基地和农民房屋使用权，但仍强调保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，坚决守住农民利益不受损的底线。2020年1月2日，中共中央、国务院发布了《关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》仍然强调严格农村宅基地管理。

（二）依法保护农民的合法利益

    宅基地和房屋是农民最重要的财产，也是农民安身立命之本，宅基地制度对于维护国家稳定大局具有基础性意义。正是鉴于这一制度的特殊性，中央确定的宅基地制度改革方针一直是“谨慎推进”。无论宅基地制度怎么改，都要依法维护农民权益，任何损害农民权益的政策做法，都是不可取的。改革实践中，可以看到台湾地区农舍制度的改革取消了农地取得的农户身份限制，造成了农舍商品化，农民利益受损的严重后果。城中村虽然紧邻城镇，与城镇有相当程度的融合，但在宅基地的身份属性和保障功能均未改变的情形下，依然要注重保护农民的合法利益。对于城镇居民与农民的宅基地和房屋买卖、合作建房交易，要做合同无效的否定性评价，避免宅基地流转到本农村集体经济组织之外，损害农民利益。在拆迁补偿权益的分配中，要保证因村民身份所带来的拆迁利益归农民所有，保护农民利益不受损。

（三）兼顾市场交易因素，平衡双方利益

合同不成立、无效或者被撤销后，在确定财产返还时，要充分考虑财产增值或者贬值的因素。双务合同不成立、无效或者被撤销后，双方因该合同取得财产的，应当相互返还。应予返还的股权、房屋等财产相对于合同约定价款出现增值或者贬值的，人民法院要综合考虑市场因素、受让人的经营或者添附等行为与财产增值或贬值之间的关联性，在当事人之间合理分配或者分担，避免利益严重失衡。

三、实务问题

    下面选取珠海市中级人民法院近年来审结的城中村宅基地买卖、合作建房及拆迁补偿权益分配的案件进行分析研究，基本涵盖了该类案件在程序和实体上的重要法律问题。

（一）资格问题

1、基本案情

A公司（拆迁人）与莫某（被拆迁人）签订《拆迁补偿安置合同》，就莫某宅基地上房屋的拆迁改建进行了约定。在拆迁改建过程中，珠海市相关行政主管部门确认联安旧村改造项目实施主体（拆迁人）为A公司、拆迁权益人（被拆迁人）为莫某、拆迁权益人身份（被拆迁人身份）为世居居民。A公司要求莫某搬离并交付房屋，莫某拒绝搬迁。A公司遂提起本案诉讼，诉请莫某搬离并交付房屋以及支付逾期搬迁违约金。莫某对拆迁权益人、拆迁权益人身份、旧村改造项目实施主体提出异议，辩称A公司不是旧村改造项目的合法实施主体，拆迁权益人还包括其妻子、女儿、儿子、儿媳、孙女，拆迁补偿安置合同未经该5位共有权人同意，莫某的拆迁权益人身份不是世居居民，而是被征地农民，并以上述理由主张合同无效。

2、法律问题

在拆迁人与拆迁权益人的房屋拆迁安置补偿合同纠纷的民事案件审理中，拆迁权益人对经过行政机关确认的拆迁权益人、拆迁权益人身份、房屋合法面积、旧村改造项目实施主体、旧村改造实施方案等提出异议，应否在民事诉讼程序中予以审查？

3、课题组观点

在房屋拆迁安置补偿合同纠纷的民事案件审理中，当事人对经过行政机关确认的拆迁权益人、拆迁权益人身份、房屋合法面积、旧村改造项目实施主体、旧村改造实施方案等提出异议，系对行政确认的合法性提出异议，属于行政诉讼等行政争议处理程序的审查范围，不属于民事诉讼审查范围。

主要理由是：第一，房屋拆迁安置补偿合同的当事人和内容具有法定性和特殊性。

房屋拆迁安置补偿合同是指拆迁人与被拆迁人依照法律规定和拆迁政策，就拆迁人因拆除被拆迁人的房屋，对被拆迁人予以产权调换和（或）货币补偿，并对房屋使用人予以安置等达成的协议。在合作改造的城中旧村更新模式下，拆迁人是经过政府行政机关确认的合作企业，由合作企业与被拆迁人签订房屋拆迁安置补偿合同。因此，房屋拆迁安置补偿合同本质上是房屋拆迁双方当事人在平等基础上协商的民事合同，但其签订主体具有法定性和特殊性，规定于各地的征拆地方性法规和政策文件中，这是房屋拆迁安置补偿合同区别于一般民事合同的重要特征。

《珠海市人民政府关于印发珠海市城中旧村更新实施细则的通知》（珠府〔2015〕123号）第二十九条规定：“镇人民政府（街道办事处）负责房屋权属人、房地产权信息、现状测绘数据等各项基础资料的统计、收集、初步核实及汇总等工作。国土资源主管部门负责土地性质、被征地农民花名册、村民优惠报建指标、地价计补情况核实等工作。城乡规划主管部门负责报建情况核实等工作。房地产登记主管部门负责房地产权证信息核实等工作。城管执法主管部门负责违法建设行为的查处情况核实等工作。上述各部门对有关情况核实并盖章确认后应将结果交镇人民政府（街道办事处）汇总并公示。经公示无异议或异议不成立的，镇人民政府（街道办事处）应将确认结果书面告知属地区城市更新主管部门。”第三十五条规定：“村集体经济组织应当将更新单元规划和拆迁补偿安置方案向属地区城市更新主管部门申报。属地区城市更新主管部门审核通过，并经市城市更新主管部门核准认定可行后，方可由村集体经济组织提交村（居）民大会或社区股份合作公司的股东大会进行公开表决。”第四十一条规定：“被选定的项目实施主体应向属地区城市更新主管部门申请实施主体资格确认，并在获得确认后与属地区城市更新主管部门签订项目实施监管协议，制定项目实施计划。”可见，在珠海城中旧村更新的拆迁改建中，拆迁权益人、拆迁权益人身份、房屋合法面积、旧村改造项目实施主体、旧村改造实施方案等均由相关行政主管机关进行确认。因此房屋拆迁安置补偿合同的签订主体是经行政机构确认的旧村改造项目实施主体和拆迁权益人，内容以行政机构确认的拆迁权益人身份、房屋合法面积、旧村改造实施方案等为准。

第二，对拆迁权益人、拆迁权益人身份、旧村改造项目实施主体、旧村改造实施方案的异议，属于行政争议解决程序的审查范围。

行政机关对拆迁权益人、拆迁权益人身份、旧村改造项目实施主体、旧村改造实施方案的确认行为，是具体行政行为，具有确定力、拘束力、执行力，在行政确认行为未被撤销之前，行政确认行为具有法律效力。当事人对拆迁权益人、拆迁权益人身份、旧村改造项目实施主体、旧村改造实施方案提出异议，系对行政确认的合法性提出异议，而对行政确认的合法性审查属于行政诉讼等行政争议解决程序的审查范围，不属于民事案件审查处理范围。人民法院在房屋拆迁安置补偿合同纠纷的民事案件审理过程中，应尊重行政机关的确认，以有效的行政确认行为确认的内容为准。

第三，符合珠海行政争议解决程序的实际操作情况。

当事人对拆迁权益人、拆迁权益人身份、旧村改造项目实施主体、旧村改造实施方案有异议的，可以通过行政复议或行政诉讼的方式进行救济。从珠海近年来的行政诉讼案件审理情况来看，该类争议均系通过行政争议程序解决。

司法将该类异议不纳入民事诉讼审查范围，交由行政争议解决程序，使得司法与行政相配合，形成征拆闭环。

第四，实际的共同拆迁权益人仍有救济途径。

《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法》第七条规定：“更新区域内房屋按现有房屋层数和建筑面积，结合权益人的身份，以户为单位进行认定。”城中旧村房屋拆迁安置补偿事宜，是以（农民）户为单位进行认定的。房屋拆迁安置补偿合同的被拆迁人代表的是农民户，拆迁人与被拆迁人签订房屋拆迁安置补偿合同解决的是拆迁权益这块“蛋糕”有多大的问题，由拆迁人将拆迁权益支付给被拆迁人，被拆迁人将房屋交付给拆迁人拆迁改建。至于实际的其他共有拆迁权益人有哪些，他们之间如何分配拆迁权益，则是拆迁权益人之间的内部关系，可以事后自行协商解决，协商不成，其他共有拆迁权益人可以提起相应的民事诉讼要求分配。

 （二） 合同效力

1、基本案情

案涉农村集体土地在1988年被珠海政府完成了统一征收，村民全部转为非农业户口，土地性质亦变更登记为国有划拨。1993年1月，珠海市国土局同意划拨南屏广生新村13号土地作为杜某家庭户的宅基地。1993年4月，杜某将案涉地块转让给黄某，黄某投资建设了案涉房屋。2010年12月，黄某与张某签订《私人房屋转让合同》，将案涉房屋转让给张某。杜某提起诉讼，请求确认其向黄某转让土地的行为无效，确认黄某与张某签订的《私人房屋转让合同》无效，并要求黄某、张某向其返还土地使用权及地上房屋。

2、法律问题

农村集体土地经政府统征转为国有划拨土地后仍交由本农村集体经济组织作为宅基地使用，该土地的性质如何认定？该土地使用权或地上房屋转让给非本农村集体经济组织成员，合同的效力如何认定？

3、不同观点

第一种观点认为，土地是国有划拨性质，当事人约定转让国有

划拨用地使用权或地上房屋，不影响合同效力，不得以房地产转让未办理批准手续为由认定合同无效或不生效。

主要理由是：第一，土地权属登记已变更为国有划拨。

在上述案件中，杜某提交了土地权证，显示土地性质是国有划拨。据本课题组向珠海市香洲区城市更新局了解，珠海市香洲区范围内经过统征的农村集体土地绝大部分已经变更登记为国有划拨，只有极少部分因为历史原因还未变更登记。我国不动产物权实行的是登记生效主义，因此土地性质应以登记为准。

第二，不违背土地管理法保护农民和农村利益的立法宗旨。

土地是农民的命根子，是其生存的重要保障，我国土地管理法禁止农村村民将宅基地使用权或地上房屋转让给非本农村集体经济组织成员，立法宗旨是为了保护农民和农村集体利益，维护农村稳定。但是在农村集体土地经统征转为国有划拨土地，农民转为城镇居民，实现“农转非”、“村改居”的地方，被征地农民的生存状况是不一样的，国家将其纳入城镇居民社会保障的范围，所以其没有了土地也不会流离失所，因此在这种背景下可以认可土地使用权转让合同的效力。

第三，符合行政机关的土地管理态度。

珠海相关行政主管机关对于统征之后土地性质的态度一直是认可为国有划拨土地，认为统征之后香洲区范围内已经没有农村集体土地和农民了。2018年12月20日，珠海市国土资源局香洲分局向珠海市香洲区住房与城市更新局出具的《关于联安村生活自留用地土地性质的复函》（珠国土香函〔2018〕739号）明确：“市国土资源局于2017年7月以《关于明确香洲区（含横琴新区、香洲中心城区、高新区、保税区）农村宅基地和农村集体留用地土地性质的请示》报请市政府，市政府批示同意市国土资源局意见：‘香洲区（含横琴新区、香洲中心城区、高新区、保税区）范围内土地属国家所有（包括村场用地、生产生活留用地）。’鉴此，联安村旧村场用地属国有土地。”

第四，民法典及相关司法解释对国有划拨用地使用权纠纷的合同效力有了新的规定。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”该条系效力性强制性规定，还是管理性强制性规定？《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”第十六条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”根据上述司法解释的规定，未经有批准权的人民政府批准的国有划拨土地使用权转让合同，应认定无效。以往的司法实践也是如此认定。但《中华人民共和国民法典》及相关司法解释颁布后，对国有划拨用地使用权纠纷的合同效力有了新的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第五十条规定，当事人以划拨用地使用权或地上建筑物抵押的，人民法院不得以该土地使用权不得抵押或未办理批准手续为由认定抵押合同无效或不生效。同时，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（2020年修正）》删除了原第十一条与第十六条关于未经批准转让划拨用地使用权或以划拨用地使用权投资合作开发房地产合同无效的规定。因此，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条应当理解为民法典第一百五十三条规定的不导致民事法律行为无效的强制性规定。

以上述案件为例，案涉农村集体土地已经过政府统一征收转化为国有划拨土地，当事人签订的土地使用权和地上房屋转让合同应认定为国有划拨用地使用权或地上房屋转让合同，未经政府批准的，不影响合同效力。

第二种观点认为，农村集体土地虽经统征转化为国有性质，但仍留给农村集体经济组织安排其成员用于居住，土地的身份属性和保障功能没有发生实质性的变化，土地性质仍应认定为具有宅基地属性，如果未经批准转让给非本农村集体经济组织成员，应认定无效。

4、课题组意见

课题组同意第二种观点。

主要理由是：第一，土地的村民身份属性和社会保障功能没有发生实质性变化。

案涉房产所属土地使用权最初为农村集体经济组织所有，属于农村集体土地使用权性质。20世纪80年代，珠海市政府对农村集体土地进行统一征收后，土地性质变更登记为国有划拨性质，村民全部转为非农业户口，即“农转非”、“村改居”。但根据《珠海经济特区土地管理条例》第四十二条第一款之规定，被征地农民可按市政府规定的用地标准、建筑面积标准在本村范围内申请宅基地。因此，统征后的案涉土地使用权虽然为国有划拨用地，但因其功能与用途为“生产生活自留用地”，故与一般意义上的国有划拨用地性质及适用范围有所不同。一般意义上的国有划拨用地的适用范围为国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目的用地等，不包括宅基地。而农村集体土地使用权经政府统征后反拨给农村集体经济组织安排其成员居住和生活所用，且根据《珠海经济特区土地管理条例》第四十二条第二款之规定，只有被征地农民可以申请宅基地，与特定的身份关系相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得，因此案涉土地使用权的性质仍具有宅基地属性。

第二，将具有宅基地属性的土地使用权转让给非本农村集体经济组织成员，违反了法律、行政法规的强制性规定，损害农村、农村集体的利益，应认定为无效。

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村里空地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。” 第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”宅基地使用权是农民的一项重要财产，具有福利性质和社会保障功能，保护农民、农村集体利益，维护农村稳定，是重要的国家政策。即使农村集体土地经统征名义上已转为国有划拨土地，但是被征地农民并没有因统征获得回迁房屋，其仍要依靠宅基地建房用于居住，宅基地仍然发挥着保障其生存权、居住权的重要作用。如果将非本农村集体经济组织成员购买农村宅基地或地上房屋的合同认定有效，将难以避免丧失了宅基地的农民无法再申请宅基地，导致农民流离失所，且宅基地使用权流转到本农村集体经济组织之外，构成农村集体对宅基地行使所有权的障碍，导致农村集体所有权的落空和农村的不稳定。因此，保护农民利益、保持农村稳定的国家政策便体现出相当的社会公共利益性质，将经过统征的农村宅基地或地上房屋转让给非本农村集体经济组织成员，仍应当认定为无效。

第三，如认定为有效的国有划拨土地使用权转让，会导致村民被剥夺巨大的拆迁利益，影响农村稳定。

随着城镇化的不断向前推进，珠海城中村的发展趋势必然是城市更新、拆迁改建，而旧村改造会涉及巨大的拆迁补偿权益，实践中，之前已经转让了宅基地的村民，现在纷纷要求确认合同无效，返还土地。如果认定属于国有划拨土地使用权的转让而有效的话，转让协议中关于拆迁利益分配的约定也将有效。而双方在宅基地使用权转让合同中通常约定日后的拆迁利益全部归买受人，在合作建房协议中通常约定按双方各自分配的房屋比例享有拆迁利益。前者会导致村民不能享受任何拆迁补偿利益，后者也将会剥夺村民因身份带来的拆迁利益。况且，从实际履行的情况看，如果拆迁权益全部归非本村村民的买受人，或者村民能取得拆迁权益少于预期，则村民一定不会配合利用其村民身份获取拆迁权益。此外，在上个世纪八十年代政府统征时，对于农民和农村集体的补偿非常有限，在土地价值飞涨的今天，更显得微不足道。如果现在进行旧村改造不给予农民合理的拆迁补偿，不符合公平原则。而事实上，政府在统征三十几年后实际拆迁改建时，也正是通过合理的拆迁补偿来推进。如果认定土地使用权或地上房屋转让有效，将剥夺农民巨大的拆迁利益，引发村民出卖人与非本村村民买受人巨大的矛盾。而如果认定土地使用权或地上房屋转让无效，则村民出卖人可以利用身份获取拆迁权益，享受土地增值红利，符合村民的预期，而非本村村民买受人可因建设房屋的贡献分享拆迁权益，相对公平合理，也符合买受人的预期，平衡双方当事人的利益，有利于维护农村稳定。

第四，在珠海涉农村土地的其他类型民事纠纷中仍认定为农村土地性质。

在村委会与非本村村民的农村土地承包合同纠纷中，案涉经统征后的土地性质仍认定为农村土地，仍适用《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定进行认定。

 （三） 连环买卖

1、基本案情

2011年3月，郭某与林某签订《土地使用权转让合同》，将其宅基地使用权转让给林某。2017年10月,林某与肖某签订《土地使用权转让合同》，将该宅基地使用权转让给肖某。2020年3月,肖某与李某签订《土地使用权转让协议书》，将该宅基地使用权转让给李某。林某、肖某均为城镇居民，郭某、李某均为A村村民。

2、法律问题

农村宅基地或地上房屋的连环买卖中，最后一手买受人与第一手出卖人系同一农村集体经济组织成员，除此之外其他买受人和出卖人均与第一手出卖人并非同一农村集体经济组织成员，各环节买卖合同的效力如何？

3、不同观点

农村宅基地或房屋连环买卖，即当事人就同一农村宅基地或地

上房屋签订多个买卖合同，前一手的买受人是后一手的出卖人，受让人的身份有的具有本农村集体经济组织成员资格，有的不具有，对于农村宅基地或房屋买卖合同的法律效力问题，目前我国的法律法规及司法解释没有明确规定，司法实践中也存在较大争议。

       第一种观点认为，虽然农村宅基地或地上房屋连环买卖多个合同的签订主体和时间前后相续，但每个合同的效力是相互独立的，前一手买卖合同无效不会导致后一手买卖合同的效力瑕疵。

以上述案件为例，村民郭某将宅基地使用权转让给不具有A村集体经济组织成员资格的林某，林某又转让给不具有A村集体经济组织成员资格的肖某，郭某与林某以及林某与肖某之间的买卖合同均因违反我国土地管理法的强制性规定、损害农村集体经济组织利益而应认定无效。而肖某又将该宅基地使用权转让给同为A村集体经济组织成员的李某，没有导致宅基地流转到A村集体经济组织之外，并未损害A村集体经济组织的利益，因此肖某与李某之间的买卖合同应认定有效，而不受前手无效合同的影响。

2017年9月12日发布的《广东省高级人民法院关于审理房屋买卖纠纷案件的指引》（粤高法[2017]191号）持此意见：“九、房屋连环买卖中，前一手买卖合同被确认无效，不影响后一手买卖合同的效力。后一手买卖合同的买受人能否取得房屋所有权，依照善意取得的规定处理。”

2014年12月16日发布的《北京市高院关于审理房屋买卖合同纠纷案件若干疑难问题的会议纪要》（京高法发[2014]489号）持此意见：“九、连环买卖中的合同效力 房屋连环买卖中，前一手房屋买卖合同被确认无效，并不必然影响后一手房屋买卖合同的效力，法院应当根据后一手买卖合同是否存在其他法定无效情形予以认定。但后一手买卖合同的买受人能否取得房屋权利，应当依据《物权法》第106条关于善意取得的规定进行处理。”该意见发布后，北京法院的司法实践遵照该意见观点。

本课题组向广州中院调研，广州中院目前持该观点，认为最后一手转让给本农村集体经济组织成员的买卖有效，前手转让给非本农村集体经济组织成员的买卖无效，对于出卖人诉请无效后返还宅基地和房屋以及赔偿损失的诉请均予以驳回，理由是客观上不能返还以及没有损失。

第二种观点认为，农村宅基地或房屋连环买卖多个合同的效力

应当作为一个整体认定，不能割裂开来处理。

以上述案件为例，郭某与林某、林某与肖某、肖某与李某之间的宅基地使用权转让合同，虽然中间环节的买受人与第一手出卖人不是同一农村集体经济组织成员，但该多个合同的签订均系当事人真实的意思表示，已实际履行多年，且最终仍流转回同一农村集体组织成员手中，并没有流转到该农村集体经济组织以外，没有损害该农村集体经济组织利益，未违反我国土地管理法的立法初衷，应当整体上认定为有效，即前面环节的买卖合同的效力瑕疵，因最后一手实现了内部流转而治愈，因此每个环节的买卖合同均应认定为有效。

以北京法院为例，近几年的司法实践倾向于对连环买卖的效力进行整体认定，如果最后流转回同一农村集体经济组织成员手中，则所有环节的买卖合同均有效。

4、课题组意见

第一种观点和第二种观点均认可最后一手买卖合同因实现内

部流转而有效，分歧在于其他环节买卖合同的效力问题。

课题组持第二种观点。

主要理由是：第一，农村宅基地或地上房屋最后流转回本农村

集体经济组织内部，消除了前手流转到本农村集体经济组织之外的不法状态，符合立法初衷。

农村宅基地属于农村集体所有，农村宅基地使用权系村民基于特定身份，从本农村集体经济组织无偿取得的，与特定的身份相联系，非本农村集体经济组织成员无权取得或变相取得。宅基地具有福利和社会保障功能，能够使村民享有基本的居住条件，从而维护农村的稳定。我国土地管理法之所以禁止农村宅基地流转到本农村集体经济组织之外，就是为了维护农民和农村集体经济组织的利益，以及农村的社会稳定。农村宅基地或地上房屋连环买卖的最后一手买受人如果是本农村集体经济组织成员，则农村宅基地实现了内部流转，纠正了之前的错误，客体法益回归本位，立法初衷得以彰显，可以认定为有效。

第二，有利于维护交易秩序稳定和鼓励诚实信用。

从司法实践的角度来看，农村宅地基或房屋的连环买卖基本上是因为交易当时农村土地不值钱，或者村民已不需要宅基地和地上房屋维持生计，且交易系买卖双方的真实意思表示，甚至有村委会加盖同意的公章。交易多年后，面临巨额的拆迁补偿权益，在利益的驱动下，第一手出卖人农村村民纷纷反悔，起诉合同无效，索要宅基地及地上房屋，系违背诚实信用的行为。如果认定合同无效，便鼓励了不诚信，而且交易涉及多手当事人，也不利于交易秩序的稳定。因此认定连环买卖合同有效，有利于鼓励诚实信用和维护交易秩序稳定。

第三，避免法理上的逻辑不周延以及后续诉累的产生。

从法理上而言，将转让给非本农村集体经济组织成员的单个环节买卖合同认定为无效，是成立的，然而却不能解释为何最后一手买卖合同能够从无效变为有效。因为合同无效是自始无效，效力无法补正，不可能在最后一手变有效。从后果上来说，认定合同无效后，当事人可以请求相互返还财产及赔偿损失，即第一手出卖人村民可以诉请后手非本农村集体经济组织成员的买受人返还宅基地和房屋，但因涉及多手买卖且宅基地和房屋因转回最后一手本农村集体经济组织成员的买受人手里，客观上不能返还，这就可能产生不能返还的损害赔偿问题，则会引发一系列棘手的诉累。

此外，应当注意到，在审理农村宅基地和房屋连环买卖过程中，对于不管农村宅基地和房屋如何向非本农村集体经济组织成员流转，只要最后流转回本农村集体经济组织成员，最后一手交易便认定为有效，该审处方式一定程度上引发了规避法律的道德风险，即非本农村集体经济组织成员与本农村集体经济组织成员“恶意串通”，制造流转回本村村民的虚假交易。实践中，外地法院已经出现了此类情况。因此，对于出卖人主张买受人与第三人村民恶意串通，虚构交易的，法院应当注意对相关事实和理由进行查明，一般需要对买卖双方之间的关系、签订买卖合同的细节、房款的支付、房屋的交付等情况进行审查。经审查恶意串通成立的，应认定合同无效。

 （四） 驳回起诉

1、基本案情

1994年1月，冼某与杨某签订《转让住宅地使用权合同书》，

将其宅基地使用权转让给杨某。杨某于1994年7月建成房屋后一直占有、使用、收益。2019年7月，冼某向一审法院提起诉讼，请求确认上述转让合同无效并要求杨某返还土地及地上房屋。杨某反诉请求冼某支付房屋重置成新价和住宅地的区位补偿价等信赖利益损失456万余元。一审法院判决确认合同无效，杨某返还案涉宅基地和地上房屋，冼某赔偿杨某信赖利益损失447万余元。冼某提起上诉，经过二审法院的调解，冼某撤回起诉，杨某撤回反诉。

二审法院在处理该案的过程中，非常注重做调解工作，因为如果对该类案件作实体处理，效果不太好：一是对于买受人信赖利益损失的评估方法争议很大，城中村房屋的价值是按房屋的重置成本价、村民之间的交易价，还是参照商品房市场价或其他标准来认定，尚无定论；二是即使判决村民赔偿城镇居民信赖利益损失，在拆迁补偿前村民通常没有赔付能力，造成“空判”。因此劝双方撤诉，维持现状，待将来拆迁利益确定了再来分配拆迁利益，更为客观公平合理。二审法院通过对个案的调解和向深圳法院调研得到启发：能否对此类案件暂时驳回起诉、不予受理。

2、法律问题

对于诉请确认宅基地和房屋买卖合同、合作建房协议无效、返还宅基地和房屋、赔偿信赖利益损失的案件，在案涉宅基地房屋已经纳入旧村改造范围的情况下，司法实践能否做“不予受理、驳回起诉”的探索？待拆迁利益确定后由当事人协商解决或另行起诉。

3、不同观点

深圳法院：对于确认宅基地上房屋买卖合同无效、返还财产和

赔偿损失的诉请均不予受理，已经受理的，驳回起诉。

深圳的情形与珠海相似，农村集体土地同样经过了政府统一征收，转化为国有土地。

统征：1992年，深圳市政府出台《中共深圳市委、深圳市人民政府印发关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定的通知》，将特区关内四区（罗湖、福田、南山、盐田）的农村集体土地进行“统征”，征为国有土地。

统转：2004年，深圳市政府出台《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，对特区关外两区（宝安、龙岗）的农村集体土地进行“统转”（镇改街道、村委会改居委会，农村户口改城镇户口），转为国有土地。

深圳历经“统征”“统转”两次农村城市化，用行政强制的方式将农村集体土地收归国有，但是由于低补偿、无社保、无发展用地等因素，导致村民大规模“种房保地”，原村民仍然实际占用使用地上房屋，但不能进行正常合法的再开发。政府虽然拥有名义上的土地使用权，实际上却难以行使。为破解该土地产权治理困境，深圳市出台了《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》，对全市历史遗留违法建筑进行处理，由原村民申请处理，行政主管部门根据违法程度作出准予确权（俗称“绿本”，土地性质是国有，但是非市场商品房，不能转让或抵押）、拆除或没收等处理。

在深圳法院的司法实践中，不存在纯粹的宅基地使用权转让合同纠纷，基本上均系宅基地上房屋买卖合同纠纷案件。对于经过政府统征后的宅基地上房屋买卖合同的效力如何认定？对于当事人诉请合同无效、返还财产及损失赔偿如何处理？深圳两级法院的态度是,根据宅基地上房屋是否合法建筑分类处理：

1、对于违法建筑，即未取得房产登记手续，已经作为历史遗留违法建筑向行政主管部门进行申报，行政主管部门尚未作出处理决定的，不予受理，已经受理的，驳回起诉。

理由是：深圳市农村城市化历史遗留违法建筑经普查记录后，应先由行政主管部门区分情况采取确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理，不同的处理结果将会影响到宅基地上房屋转让合同的效力认定。因此在行政主管部门对涉案房产处理完毕之前，人民法院不宜单独就合同效力先行处理，当事人请求确认房屋买卖合同无效以及合同无效后返还财产等，不属于人民法院的主管范围，当事人的起诉应予驳回。

2、对于违法建筑，即未取得房产登记手续，也未向政府主管部门申报农村城市化历史遗留违法建筑的，不予受理，已经受理的，驳回起诉。

理由是：举轻以明重。对于已经作为历史遗留违法建筑向行政主管部门进行了普查申报的，系作不予受理、驳回起诉处理，则未向政府主管部门申报农村城市化历史遗留违法建筑的，违法程度更甚，更应当引导其先走行政途径，故人民法院不应予以受理，已经受理的，应当驳回起诉。

3、对于合法建筑，即经过申报农村城市化历史遗留违法建筑，行政主管部门予以确认产权，办理了房产权属证书（俗称“绿本”）的房屋买卖合同，认定为有效。

理由是：涉案房屋取得了房地产证，权属明晰，合同已实际履行，且土地所有权性质为国有，不属于集体所有土地，涉案房产交易不违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十三条等有关限制农村集体所有土地使用权流转的强制性规定。转让非市场商品房的买卖合同并不当然无效，非市场商品房在转让时受到限制，在限制条件取消前，无法办理房屋所有权转移登记，会影响合同的全面履行，但不影响房屋买卖合同的效力。绿本房的转让既不违反法律、行政法规的强制性规定，也不会损害社会公共利益。

由于通过申报历史遗留违法建筑而获得产权确认的房产所占比例很小，因此深圳的大部分宅基地和房屋买卖合同纠纷都被挡在了人民法院民事诉讼受理范围之外。效果就是维持现状，待拆迁利益确定之后，双方再行分配拆迁利益。也就是说房屋价值已经转化成了拆迁利益，“蛋糕”有多大已经确定下来了，才处理，按照双方的贡献进行分配，避免了之前无论对房屋价值采取何种评估方法，似乎都不够客观准确的司法尴尬局面。

4、课题组意见

珠海与深圳有着同样的统征背景，能否也探索“不予受理、驳回起诉”的司法路径？

珠海有香洲区、金湾区、斗门区三个行政区。香洲区范围内的农村属于城中村，金湾区、斗门区范围内的农村不属于称中国村，是较为纯粹的农村。据本课题组向珠海市香洲区更新局调研，珠海市香洲区范围内的绝大部分农村已经纳入旧村改造，很多甚至回迁房都已建好，宅基地房屋价值转化为拆迁利益指日可待。

本课题组认为，珠海市香洲区范围内已经纳入旧村改造的农村宅基地和房屋纠纷可以探索“不予受理、驳回起诉”模式。

第一， 土地性质、房屋权属和合法面积应由行政机关先行处理。

土地性质和房屋权属的确定属于行政机关职能范围，珠海市香

洲区范围内的农村集体土地经过了政府的统一征收，但仍交由农村集体经济组织安排成员居住，因此土地的性质是宅基地还是国有划拨土地有待政府部门明确，房屋权属和合法面积也有待政府部门确认，因此在行政机关处理之前，人民法院不宜审处。

       第二， 房屋的价值在拆迁利益确定前尚未固化，不宜审处。

从损失的角度，宅基地和房屋买卖合同无效后，买方应返还宅基地，根据“房随地走”的原则，应一并返还房屋，买方因此产生了房屋的损失，卖方应予赔偿。而房屋的价值是多少，在即将拆迁补偿的背景下，房屋的价值便体现为即将取得的拆迁补偿利益。因此，在拆迁利益确定前，房屋的价值尚未固化，即买方的损失尚未确定，因此不宜受理。

从增值的角度，宅基地和房屋买卖合同以及合作建房协议，虽然无效，但因双方无效行为的结合产生了增值，即房屋的升值利益，对于房屋升值利益，应由双方根据贡献比例分配。而房屋的升值利益是多少，在即将拆迁补偿的背景下，房屋的升值利益便体现为即将取得的拆迁补偿利益。因此，在拆迁利益确定前，房屋的升值利益尚未固化，即双方行为产生的增值尚未确定，因此不宜审处。

第三， 拆迁利益确定后再审处，结果更为公平且可执行。

香洲区城市化程度高，农村是名副其实的城中村，城乡融合度高。香洲区范围内村民起诉确认宅基地和地上房屋买卖合同无效的案件，基本上都是由于村民面对即将到来的巨大拆迁利益，纷纷毁约。在拆迁即将到来的时期处理该类案件，最为棘手的便是买受人损失如何认定。一方面，宅基地和房屋限制流转，参照周边商品房价格进行评估会遭诟病，另一方面，如果宅基地上房屋价值评估过低，买受人只需支付极少赔偿，而将因为违反诚信获得极大拆迁利益，这样的处理有违公平。通常情况是村民急着将房地要回去，但赔偿又给不起，法院的判决无法执行，案结事未了。

第四，暂时不予处理的方式当事人可以接受。

以上述案件为例，一审判决认定合同无效，同时参照周边房屋市场价判令村民赔偿买受人损失，但村民无力赔偿。二审中，经过法院调解，双方均同意保持原状，待拆迁正式实施后再行解决，遂撤诉。该案可以说明，如果法院暂不受理，维持原状，当事人也是可以接受的。

因此，对于珠海范围内农村宅基地和房屋纠纷应分类处理：第一，对于香洲区范围内的宅基地和房屋纠纷，如果宅基地房屋已经纳入旧村改造的，暂时驳回起诉，不予受理，待行政机关对土地性质、房屋权属和合法面积进行确认，且拆迁利益确定后，再作审处。第二，对于香洲区范围内的宅基地“光地”纠纷，即宅基地买卖后未在上面建设房屋的，因为土地增值属于农民，没有房屋增值利益需要分配给买方的问题，不需要等待拆迁，因此可以按照原有思路进行实体审处，即确认宅基地买卖合同无效，买方返还宅基地给卖方。第三，对于金湾区、斗门区范围内的农村宅基地和房屋纠纷，因为是比较纯粹的农村，不属于城中村，短时期内没有拆迁补偿的合理预期，因此应当按照原有思路进行实体审处，即确认宅基地和房屋买卖合同无效，买方返还宅基地和房屋，卖方赔偿买方房屋损失。

（五） 拆迁补偿权益分配

1、基本案情

郑淑琴等5人（甲方）与郑某等5人（乙方）签订了一份《合

作建房协议书》，由甲方负责提供宅基地，乙方负责出资，合作建设1栋8层住宅楼（1号房屋），总面积为877.77㎡。建成后双方按约定由甲方拥有一、二、三层，乙方拥有四、五、六、七、八层。郑某分得五层的501房，面积为67.62㎡。奥园公司（拆迁人）与郑淑琴等5人（被拆迁人）签订《拆迁补偿安置合同》，约定郑淑琴等5人将房屋交由奥园公司拆迁改建，奥园公司向郑淑琴等5人补偿回迁房、装修费、过渡期租金等合同权益。法院作出生效判决，确认上述《合作建房协议书》无效，由郑某腾退501房。郑某遂向法院起诉，请求确认其享有501房因拆迁补偿所取得的全部权益。郑淑琴等5人抗辩称郑某只能享有五层以上拆迁补偿收益中的相应比例，不能享有郑淑琴等5人因被征地农民身份和指标所享有的拆迁权益。

2、法律问题

村民与城镇居民合作建房，双方按照合作建房协议的约定分得

了相应楼层和面积，拆迁补偿权益应当如何分配？

3、不同观点

一种观点认为，合作建房各方按照各自分得的房屋建筑面积占

整栋房屋总建筑面积的比例享有拆迁安置补偿合同权益。

主要理由是：合作建房协议无效后，出资人将其分得的房屋返还了出地方，出地方应对出资方丧失房屋的损失予以赔偿，即出资方所分得房屋的增值收益。鉴于出资方的出资建房成本已转化为拆迁补偿权益，出资人有权请求享有相应比例的拆迁安置补偿权益。考虑到提供资金与提供土地及身份对于取得拆迁安置补偿合同权益都有贡献，且贡献大小不可分。此外，合作建房各方并不能预见之后的拆迁补偿政策根据五层以下还是五层以上来区分认定补偿标准，因此，相较于根据楼层区分适用不同补偿标准，按照各方所分得房屋面积与房屋总面积的比例来认定各自享有的拆迁安置补偿合同权益更为合理。

以上述案件为例，出资人郑某可按（67.62/877.77）比例向出地方郑淑琴等5人主张拆迁安置补偿合同权益。

4、课题组意见

合作建房双方享有的拆迁补偿权益应考虑双方按照合作建房协议约定分得的房屋楼层和面积、村民的被拆迁人身份和指标、双方对拆迁利益的贡献大小等因素予以确定。

第一，合作建房双方按照合作建房协议约定分得相应的楼层和面积，应首先根据分得楼层所对应的不同的拆迁安置补偿标准来认定享有的拆迁补偿权益。

珠海的拆迁政策是根据五层以下还是五层以上来区分补偿标准，以被征地农民为例，每户5层以下可认定的最高合法面积为400平方米，可按1:1.1置换回迁房面积，而5层以上的面积不能认定为合法面积，如果旧村改造采取的是政府征收的模式，则5层以上的面积将不能获得任何拆迁补偿，如果采取的是引进房地产开发企业进行合作的模式，则通常开发商会进行让利，针对5层以上的面积，按3:1或3.3:1置换回迁房面积。

合作建房双方对于房屋的合法面积以及对应的拆迁补偿政策具有合理预期，因为政府会适时发布农村宅基地房屋的合法报建面积。珠海市政府2008年发布的《关于规范我市农民（被征地农民）建房管理的若干规定》（珠府﹝2008﹞160号）中规定被征地农民统一按每户不高于五层且总建筑面积不超过400平方米的标准进行建设，超过五层的建筑部分，缴纳罚款后可作为临时建筑保留，但不予确权登记，如城市建设需拆除的，不予补偿；本村世居居民、本村非征地农民或本村侨民每宗地可补办报建建筑面积最高不超过240平方米，超过240平方米的建筑部分，缴纳罚款后可作为临时建筑保留，但不予确权登记，如城市建设需拆除的，不予补偿。

因此，在合作建房双方已经按照合作建房协议分得不同的楼层和面积的情况下，应首先根据分得楼层所对应的不同拆迁安置补偿标准来认定享有的拆迁补偿权益，这符合双方约定，也符合双方预期。

以上述案件为例，郑某分得501房，属于五层以下（含五层），其享有的权益应当根据五层以下对应的拆迁安置补偿标准来进行认定。当然，郑某能否实际上按照五层以下对应的拆迁安置补偿标准享有拆迁补偿权益，还要结合村民的被拆迁人身份和指标来认定501房的面积部分能否纳入整栋房屋最高可认定合法面积的范围。

第二，因村民的被拆迁人身份（被征地农民、世居居民等）和指标（根据身份所对应的房屋最高可以认定合法面积标准）获得的拆迁补偿权益，专属于村民，应优先用于村民按照合作建房协议约定分得的房屋。

《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法》第七条规定，更新区域内房屋按现有房屋层数和建筑面积，结合权益人身份，以户为单位进行认定。第八条规定，权益人在城中旧村更新区域内已建成的房屋，按照以下标准进行房屋面积认定：被征地农民按每户不超出5层且建筑面积不超出400平方米的部分，世居居民、非征地农民、渔民、蚝民、侨民按每户建筑面积不超过240平方米的部分，其他产权人以产权登记的建筑面积为准。第十一条规定，被征地农民户已建成5层以下但建筑面积超出400平方米房屋，且同时具备以下条件的，可分户进行面积认定：（一）父母身份是被征地农民，与其同户的子女身份是被征地农民。（二）同户子女已达到法定结婚年龄。（三）全户同意进行城中旧村更新并共同提出分户申请，经村集体经济组织同意。《珠海市城中旧村更新实施细则》第十九条规定，回迁补偿计容积率建筑面积按更新区域内房屋合法面积的1.1倍计算。

根据上述珠海拆迁安置补偿政策，不同的村民身份可以获得认定的最高房屋合法面积标准是不同的，房屋合法面积可以按照1:1.1比例置换回迁房面积。而对于未被认定为合法面积的部分，根据珠海拆迁安置补偿的政策，是没有相应补偿的。但在开发商（拆迁人）与村民（被拆迁人）签订的拆迁安置补偿协议中，开发商进行让利，通常对于未认定为合法面积（超建面积），在240㎡以内的，按照3:1比例置换回迁房面积，超过240㎡的部分，按照3.3:1比例置换回迁房面积。

以上述案件为例，郑淑琴等5人的身份是被征地农民，可分为5户，按被征地农民按每户不超出5层且建筑面积不超出400平方米的认定方式，可认定的最高房屋合法面积为2000㎡（400㎡×5）。郑淑琴等5人名下有包括涉案1号房屋在内的4套房，4套房5层以下共2037.31㎡，1号房屋5层以下为654.19㎡，因此1号房屋5层以下的可认定合法面积为642.20㎡（2000÷2037.31×654.19）。因该认定合法面积是因郑淑琴等5人被征地农民身份所享有的最高可以认定合法面积标准权益而产生，因此郑淑琴等5人分得的1号房屋第1至3层面积共383.71㎡应被优先纳入合法认定面积从而获得相应的拆迁补偿权益，则第4至5层可使用剩余的合法认定面积为258.49㎡（642.20－383.71）。

第三，村民的被拆迁人身份和指标产生的剩余权益（用于村民分得的房屋后）用于出资方的房屋，使出资方获得的拆迁补偿权益增加，增加的权益是由出资与身份两者相结合产生，贡献比例不分大小，故增加的权益应由出资方与出地方平分。因此，出资方享有的拆迁补偿权益为不利用村民身份和指标可获得的拆迁权益加上利用村民身份和指标增加的拆迁权益的一半。

以上述案件为例，如果不利用郑淑琴等5人的身份和指标，则郑某501房仅可按照3:1的比例获得回迁房面积22.54㎡（67.62÷3），但因郑淑琴等5人将房屋最高可以认定面积剩余利益用于郑某的501房，则郑某501房可获回迁房面积为72.03㎡，增加的回迁房面积为49.49㎡（72.03－22.54），该部分回迁房面积是因郑某出资建设的房屋与郑淑琴等5人的身份利益结合产生，二者缺一不可，应由双方平分，郑某分得24.75㎡。因此郑某所享有的拆迁安置补偿权益为不利用村民身份和指标的拆迁权益（22.54㎡）加上利用村民身份和指标增加的拆迁权益的一半（24.75㎡），即合作建房出资方郑某可享有的拆迁安置补偿权益为回迁房面积47.29㎡（22.54+24.75）。

结语

随着珠海城市化进程的推进，城市更新速度加快，香洲区范围内的绝大部分农村均面临旧村改造，面对巨大的拆迁利益，村民撕毁多年的契约，诉请当年的宅基地使用权转让合同、宅基地房屋买卖合同、合作建房合同无效，并要求返还宅基地和房屋。城镇居民反诉巨额的信赖利益损失，或起诉要求确认相应比例的拆迁补偿合同权益。在处理农村宅基地和房屋纠纷中，遇到不少司法难题。而珠海香洲区范围内的旧村改造已陆续进入实体拆迁阶段，众多同类案件即将纷纷涌现。如何审处该类案件，不仅关系具体案件的双方当事人，还关系到许多潜在的利害关系人，也将影响政府城市更新大局和农村社会稳定。课题组从已审结生效的具体案件出发，归纳出了涵盖该类案件程序和实体处理方面的五大实务问题——资格问题、合同效力、连环买卖、驳回起诉、拆迁补偿权益分配问题。通过搜索中国裁判文书网中北京、上海、浙江、深圳、广州的众多同类案件进行研究，了解各地法院司法理念和审处情况；通过实地走访广州中院、深圳中院，了解当地城市更新情况，学习其先进的审理经验；通过走访珠海市香洲区凤山街道办，了解城镇居民到农村买地买房在珠海的情况，以及在拆迁改建中双方的矛盾情况；通过走访珠海市香洲区城市更新局，了解珠海政府统征农村集体土地、城市更新和旧村改造的实际情况，立足珠海实际，借鉴外来经验，在此基础上得出符合珠海实情的司法处理意见，并形成本调研报告的转化成果《广东省珠海市中级人民法院民三庭关于城中村土地买卖、合作建房及拆迁补偿权益分配纠纷实务问题的解答（建议稿）》，以期在具体案件中平衡双方当事人的利益，在大局上助力珠海城市更新、维护农村社会稳定。