内容摘要

破产办理体制是破产案件审判与破产事务管理综合作用的有机整体。我国现行的破产办理体制肇始于2007年6月1日生效的《中华人民共和国企业破产法》。该法引入了破产破产管理人制度，实现了从“政策性破产”到“市场化破产”的转轨过程，确立了“法院+破产管理人”的破产办理模式。此后，最高人民法院相继出台了破产管理人选任和报酬等破产法律方面的司法解释。然而，面对市场经济发展的需要与日益突出的公共利益保护需求，各地在前述法律框架内进行了不少的探索，发展出了各具地方特色的府院联动机制和破产办案模式。

本调研报告从破产办理体制设计的角度，通过实证研究、规范研究和对比研究等方法，回顾了我国破产法律制度的历史沿革，解剖了现有破产办理体系的弊端，从理论层面上重点分析了破产审判权与破产事务管理权的内涵，并阐述了“两权”分离的构建与边界。同时，还比较研究了美国、英国和我国香港等国家和地区的破产办理体制，并结合我国国内的实践探索与智慧结晶，发现在市场经济发达的国家和地区现行有效的破产办理体制遵循“两权”分离运行的模式，且国内的实践探索都体现出“两权”分离、建立破产事务管理机构的强烈需求。据此，本报告提出了探索建立破产审判权与破产事务管理权相分离机制，由法院专门行使破产审判权，行政机关行使破产事务管理权，构建“法院+破产管理人+破产事务管理署”的三维运作模式。

关键词：破产审判权 破产事务管理权 破产办理体制 分离 集约管理

引 言

破产办理体制是指破产案件从受理到终结全过程的运行模式，是破产案件审判与破产事务管理相互作用的有机整体，更是破产法律制度中的重要内容。为配合国企改革的行政关闭程序，《中华人民共和国企业破产法（试行）》于1986年应运而生。这一时期的破产具有强烈的“行政化”色彩，故又被称为“政策性破产”。在此时期，破产整体实践由国企改革政策引领、企业破产个案由政府经济部门官员实际主导，而破产法官则主要扮演“法律支持与协助”的角色，即在法律层面上尽量确保破产办理工作的合法、合规。彼时，破产审判权与破产事务管理权联系十分密切，甚至“难分你我”。随着市场经济的发展，前述破产办理体制的弊端逐步显现且日益突出，难以适应新时代的发展。于是，2007年6月1日，《中华人民共和国企业破产法》开始实施。新破产法引入了破产管理人制度，确立了符合市场规律的淘汰企业的退出机制和困境企业的拯救机制，在制度上终结了政策性破产的时代，进入到“市场化破产”时期。新破产法行至今日，法院在破产办理体制中虽然重回了主导地位，但却形成了法院“中心”主义的局面，即法院在行使破产审判权的同时，还要行使许多审判之外的职能，包括但不限于监督管理破产管理人，解决破产办理中衍生的职工安置、金融监管、税费减免、企业注销、维稳处置等社会问题。法院审判权的“扩大”不仅加重了法官工作负担，还使得实践中出现了对司法中立、司法权威的质疑声音，又由于法院无法面面俱到，使得社会共利益的维护不够全面。因此，此时的破产办理体制又呼唤破产审判权与破产事务管理权的分离，讲求推动破产事务的改革，实践中的破产府院联动机制、深圳破产事务管理署、温州公职管理人探索便是体现。

一、内涵厘定：破产审判权与破产事务管理权

（一）破产审判权

西方国家以立法权、司法权、行政权三权分立的思想为导引，逐步建立起三权分立制衡的近现代国家政治权力结构及其运行模式。而司法权被西方学者普遍认为是一种“依照法律以及法律的运用和法律的原则建立起来的方法决定‘案件’和‘争议’的权力”，其与审判权相互通用，司法权即为审判权。随着中国近代“西学中用”与司法制度的创立，司法权这一概念才逐渐传入，并在中国法制体系与中国特色社会主义法治体系的影响下，被注入了更加丰富的内涵与属性。逐步形成了以审判权、检察权为内容的“二元”结构司法权体系。在我国，司法权包括审判权和检察权。根据我国《宪法》和《人民法院组织法》规定，审判权是法院作为国家审判机关的核心职权。基于本报告的研究目的，我们使用“审判权”这一概念来指称法院作为国家审判机关的核心职权。

审判权以判断为本质内容，具有中立性、被动性、效力终极性的特征，其价值取向具有公平优先性。同时，审判权的行使也有其独特性：第一，运行方式的交涉性，它将各方进行明确的角色分工，在程序中，控辩双方展开交涉、抗辩，法院在“兼听”的情况下负责法律审查和判断；第二，权力过程的形式性，它以法律为标准，以证据为条件，以特定程序为方式，作出相对合理的判断；第三，主体职业的法律性，它要求行使者具有法律职业性特征，要具备独特的专业素养和思维模式。因此，在破产实务中，破产衍生诉讼自然是法院行使审判权的典型场景，而对于《企业破产法》未直接规定其性质的事项，可以通过观察法院处理问题的方式来甄别。例如，破产申请的受理，债权人或债务人提出破产申请后，法院以召开听证会或书面征询意见的方式听取两造意见，并依据《企业破产法》规定来判断企业是否具备破产原因从而作出相应判断，从这一权力的运行轨迹来看，受理审查应当属于破产法官行使审判权的范畴。

综上来看，本报告的破产审判权是指在破产案件中，法官基于中立地位，经法定程序听取或审查当事人意见后，对当事人的申请或所涉争议依法作出判断的公权力。

（二）破产事务管理权

破产事务管理权不是一个明确的概念。目前，“司法行政事务管理权”是与之相似的概念。有学者指出，“司法行政事务管理权是指以辅助司法权为目的，与司法权相对应的涉及司法机关人事、财务、技术装备以及其他司法行政事务管理的权力，其外延包含人事管理权、财务管理权、技术装备管理权及其他行政事务管理权等”。可见，司法行政事务管理权所包含的是法院内部围绕审判权行使、服务审判工作的相关行政事务管理权。

破产事务管理权有其独特的涵义。第一，它有其独立性，并不是依附于破产审判权而存在，其价值在于保障、服务破产审判，推动破产程序的进行。第二，它与司法行政事务管理权相似，但并不等同，司法行政事务管理权以法院内部的人事、财务、技术装备等为客体，而破产事务管理权针对的主要是破产案件中的特定程序、特定工作流程以及特定主体的事务性工作。第三，它要与破产破产管理人事务管理权相区分。破产破产管理人事务管理权由破产管理人行使，具有“私权自治”的特点，而破产事务管理权与“行政权”高度相似，具有“行政权”的特点。

破产事务管理权与“行政权”具有高度相似性，具有以下特点：第一，运行时具有主动性，是基于法律规定必须由特定主体主动实施的工作；第二，态度具有鲜明的倾向性，即要求特定主体依照既定规则，直接推动工作以达成预定的政策目标；第三，主体职业的行政性，不要求特定主体经过法律职业训练，反而要求特定主体熟稔现代管理理念、遵从行政纪律与科层体制，熟悉法定规则与程序要求；第四，价值取向具有效率优先性，促进和保证破产程序的高效有序运行；第五，权责一致性，即行使权力的同时也要承担相应的责任。例如，负有选任破产破产管理人权力的特定主体，同样被要求在规定的时限内有效指定适格的破产破产管理人，以便其及时履行接管责任，避免债务人财产在短时间内流失或迅速贬值的不利后果。

综上来看，本报告中的破产事务管理权是指在破产案件中，具有相应行政管理职权并掌握行政管理技能的主体基于推进破产程序的有序、规范运行之目标，管理、监督和保障破产破产管理人履职，根据法律要求或政策需要而主动行使的公权力。

二、“两权”演变：“两权”混同体制的历史沿革及其现状特点

（一）“两权”混同体制的历史沿革

自我国破产建制以来，历经了从 《企业破产法（试行）》时期“政策性破产”至《企业破产法》时期“市场化破产”的转轨过程，期间政府与法院的角色在发生着变化。

1. “政策性破产”时期：政府主导

在中央解决国有企业脱困和市场退出的时代背景下，《企业破产法（试行）》（以下简称旧破产法）于1986年开始试行，其本旨是配合国企改革的行政关闭程序，在立法思路上体现了“引入破产清算理念，服务国企改革政策”的目标，由于当时的社会保障制度和市场就业体系尚未健全，就业、医疗、生育、养老、住房等诸多社会职能均维系于这些国企，就如何解决企业破产可能导致的职工下岗等现实问题尚无配套机制，故旧破产法第4条规定破产企业职工的社会保障问题由国务院制定具体办法。据此，国务院在《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》等文件中，强调了政府对企业破产的组织领导及相关部门的协同配合。与此同时，对于政策性破产程序的本身，亦给予了充分的行政入口。旧破产法第8条第1款对债务人申请破产规定为需“经其上级主管部门同意”；第20条第1款对债务人的整顿规定为“由其上级主管部门负责主持”；第24条第2款对清算组成员规定为“从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定”；《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》第3条规定进入破产的前提为企业兼并破产和职工再就业工作协调小组制定企业破产预案。由此可见，在政策性破产体系中，无论是破产工作的总体部署，亦或是破产个案中的程序节点，都透露着浓厚的行政色彩，政府居于主导地位，法院则主要负责“支持与协助”政府。

2. “市场化破产”时期：审判权“扩大”

在社会主义市场经济日益蓬勃发展的推动下，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新破产法）应运而生，于2007年6月1日实施。新破产法确立了符合市场规律的淘汰企业的退出机制和困境企业的拯救机制，在制度上终结了政策性破产的时代，进入到市场化破产的体系。新破产法第2条规定破产程序平等适用于各种所有制类型的企业法人，第134条规定金融机构也可实施破产；《合伙企业法》第92条、《最高人民法院关于个人独资企业清算是否可以参照适用企业破产法规定的破产清算程序的批复》、《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》规定，合伙企业、个人独资企业、民办学校也能参照适用前述破产程序，由此构建出面向市场经济的主体平等的破产法律制度。新破产法第三章引入了市场化的破产管理人制度，规定破产管理人在法院的主持和监督下，依法组织破产程序的运行和实体权益的分配，具体承担债务人的营业接管注销、财产管理变价、债务审查清理等职责，在很大程度上纠正了政策性破产时代下的行政导向。至此，在市场化破产时代，在破产法律制度设计上政府不再居于主导地位，逐渐退居为“行政配套”，仅在处理破产案件过程中，解决破产衍生的社会问题，协调破产程序与外部环境之间隔离、缺失、冲突的生态关系；在思想观念上逐步转变为“裁判的归裁判，行政的归行政”；在实践中演变为“法院中心主义”，政府不再关心破产工作，或无法通过系统与制度性渠道参与、介入、支持破产工作，破产法官的“审判权”得以“扩大”，即在居中行使破产审判权之外，不得不承担解决“非法律性”问题的责任。

（二）“两权”混同体制的现状特点

1.法院为“两权”运行的核心主体

新破产法虽然在制度上引入了破产管理人制度，一度被认为我国的破产法律制度进入了“破产管理人中心主义”，但从权力配置、工作机制与破产实务来看，实际上更具有“法院中心主义”的色彩，破产审判权与破产事务管理权也存在着明显的混同趋势，破产审判权不断“扩大”，行使了破产事务管理权的职能。一方面，破产法官依法对当事人申请或所涉争议进行裁判，同时还需要就个案监督破产管理人工作，并就案件的具体办理对破产管理人予以回应。另一方面，法院还需要负责破产管理人的自治管理、执业培训、考试评鉴、履职保障等工作。为回应破产实践需求，多地针对破产办理过程中遇到的多项问题出台了规范性文件，丰富了破产办理的制度规则，形成了以人民法院为主导，以对破产破产管理人的管理为抓手，破产审判权与破产事务管理权统一运行的破产办理体制。据此，在新破产法规定的基础上，法院也行使了多项由此衍生的破产事务管理权。

（1）破产管理人选任权衍生的破产管理人行业准入权

新破产法第22条规定破产管理人由人民法院指定。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定破产管理人的规定》规定破产管理人应当从破产管理人名册中指定，同时也规定了多级法院对应制定破产管理人名册机制，赋予了法院在破产管理人选任问题上行使破产事务管理权的职能。因此，享有破产管理人名册制定权的法院，大多从中介机构的规模、营收水平、执业经验等方面设定入册标准，对中介机构的从业资格进行审核，符合条件的则纳入破产管理人名册，法院也进而划定了破产管理人从业资质的管理职权。例如，2018年9月，广东省高级人民法院发布《关于编制广东省破产案件破产管理人名册有关事项的公告》，明确要求申请成为入册破产管理人的中介机构必须派出特定数量的机构成员参与能力测试；而只有通过能力测试的中介机构成员才能成为受托负责破产管理人业务的负责人。

另外，破产管理人行业准入权又衍生出了行业自治事权。近年来，在市级、省级多个行政区纷纷成立破产破产管理人协会，其中法院扮演了重要角色，部分地方的法院协同当地司法行政部门实质上推动了破产破产管理人自治组织的成立。

（2）破产审判权衍生的破产管理人履职监督权

基于案件办理质效的考量，各地法院探索监督、规范、考核破产管理人履职情况的方法，对破产管理人资质进行动态管理。例如，珠海市中级人民法院于2019年制定了《珠海市中级人民法院破产案件破产管理人考核办法（试行）》，对破产管理人实行“个案考核+总体考评”的办法进行综合考核，进行动态管理。

同时，为提高破产管理人指定的“适配性”，各地法院也探索实践破产管理人分级管理制度。破产管理人分级管理通过综合考虑破产管理人专业水平、工作经验、执业操守、工作绩效等因素，将同层次的破产管理人编入同一等级，分别管理、区分考核，以使法院能根据破产案件的难易程度和影响大小来选择对应等级的破产管理人。例如，深圳市中级人民法院在2012年印发的《深圳市中级人民法院破产案件机构破产管理人名册编制办法》中，就明确提出了“逐步推行破产管理人分级分类管理”。

（3）破产管理人报酬决定权衍生的破产管理人履职保障权

《最高人民法院关于审理企业破产案件确定破产管理人报酬的规定》中规定了人民法院确定破产管理人报酬的权力。实践中，大量“无产可破”案件层出不穷，极大影响了破产管理人队伍的积极性与稳定性。为保障破产管理人报酬和破产费用，提高“无产可破”破产案件的办理效率，多地法院与当地政府财政部门沟通协调，探索建立破产管理人报酬保障机制。例如，2019年，珠海市中级人民法院向市财政局申请拨付了100万元破产案件专项处置资金，主要用于无产可破民营企业的破产出清工作，并制定了《珠海市中级人民法院破产案件专项处置资金管理使用办法（试行）》以规范资金的使用；2010年江苏省无锡市中级人民法院推动出台《关于破产管理人报酬基金的管理办法》，探索以破产法官决定自报酬过高的破产管理人的报酬中支取部分金额列入破产管理人报酬基金的方式，保障办理“无产可破”案件破产管理人的报酬。

从当前的破产法律规定与破产实践来看，法院更加积极主动地介入了破产管理人选任、监督、管理、行业自治等事务，破产审判权和破产事务管理权是一个共生共济、彼此不分的混同关系，而这些性质不同、内容不同的多头权力或职责，均由法院作为机构以及破产法官作为个案承办人具体行使。

2.政府的“过”或“不及”

市场化破产的“行政配套”，一方面，主张“让法律的归法律”，行政权力仅做配套，要尊重破产规则所蕴含的市场规律；另一方面，“政策的还需归入政策”，对破产衍生的社会问题做好行政配套。 然而，行至实践，“行政配套”又往往处于“过”或“不及”的状态，在越位与缺位之间此消彼长，未成为一名合格的“守夜人”。

（1）行政缺位。自新破产法实施以来，尽管从制度层面，破产法的市场化走向已经十分明晰，政策性破产的土壤几乎消失殆尽，但从实践层面，诸多非市场化因素，“职工安置是否已经完成预案、企业破产是否引发社会矛盾、政府绩效是否受到不良影响”等，依然成为破产受理的法外门槛。除却破产理念、经济体制等因素外，“对企业破产之社会转轨成本的政府负担缺失”则是更深层次的原因，政府往往缺乏主动解决破产衍生问题的本位意识，甚至将相关职能曲解为“法院的职责”、“对法院工作的支持”，导致后者产生对诸多矛盾集中至法院的畏惧心理，在很大程度上掣肘了破产案件的依法受理——要么告而不理、要么没有政府批文便不理。

（2）过犹不及。在成熟的市场经济国家，诸多破产衍生的社会问题已通过制定法律法规规章予以常态化解决，无需再借道破产程序；然而我国的配套制度还远未完善，相关法律法规规章仅仅立足于对正常经营的常态企业的调整，对陷入债务困境的非常态企业却缺乏有机衔接和有效融合的保障效应，乃至与破产生态下的诸多社会关系都存在疏离甚至冲突。前述制度供给的不足，迫使破产审判不得不付诸解决衍生社会问题的其他通道——在此过程中，政府清算组一度成为破产运行的重要仰赖，甚至行至市场化破产体系阶段，诸多影响重大的破产案件仍然沿袭着指定清算组担任破产管理人的做法，例如最高人民法院于2016年6月1日发布的10起“人民法院关于依法审理破产案件推进供给侧结构性改革典型案例”中，长航凤凰股份有限公司、山东海龙股份有限公司等选任的均是清算组破产管理人。

三、理论构造：“两权”分离的建构与边界

（一）理论构造：“两权”分离的建构

我国由政策性破产主导转向市场化破产主导是发挥市场机制，祛除政府不正当干预的一种改革，但这种改革并不是主张市场完全脱离政府的参与而单独发挥作用，也不是主张政府主导，而是确定企业破产是司法主导的领域，排斥的仅仅是政府对这个领域的不当干预。换言之，“无形之手”的固有缺陷，决定了“有形之手”有适度介入的必要，需运用两者的均衡，建构良好的市场秩序，达致社会总效用函数的最大化。具体到破产实施的维度，“有形之手”固然由司法引导，行政介入亦不可缺失，而使破产程序成为一项多方协调、整体推进的系统工程，由此奠定了建构破产审判权与破产事务管理权分离的现实基础。

1.破产程序的特征

从破产程序的特征分析。一是就破产的整体功能而言，“破产法是一部社会外部性极强的实践性法律”，不仅涉及到债务人再生、债权人公平受偿等自身的制度功能；而且与社会经济环境相联系而衍生出更多外部的社会功能，如早期的助力国企改革，当下的推进供给侧结构性改革、实现“三去一降一补”、化解产能过剩、处置僵尸企业以及推动高质量发展、建设现代化经济体系、防范化解重大风险等经济目标。为此，破产法的实施“必须引入经济法的理念……才能完成现代破产的历史使命”，需要行政权力的适当介入，后者从社会本位角度，调配各项社会资源，处理公共行政事务，维护社会公共秩序，增进社会整体利益。二是就破产的具体事务而言，不仅包含了多元法律关系、复杂主体结构、多重利益纠纷等需要付诸司法裁判的事项；而且还有诸多需要行政解决的社会问题，综合了工商、税务、财政、银监、人行、社保、国土、房管、规划、招商、公安、国资、环保、经信等各种错综复杂的行政管理关系，在同一程序中交错参差，需统筹兼顾并协调推进，由此呈现出办案与办事相结合、开庭与开会相结合、裁判与谈判相结合的程序特征。企业破产的市场化改革导向并不排斥政府保障法律实施的职能，解决企业破产可能产生的各种社会问题，是政府必须履行的职责。要实现破产审判中的法律效果与社会效果的统一，必须要适度的行政介入。

2.司法与行政的特征

从司法与行政的特征分析。在国家权力结构中，司法权是最弱的一项权力，具有依据制定法既定规则作出相对合理判断的属性，决定了审判的被动性和中立性，仅能在审判职能的范围内审理破产申请或所涉争议，却不具有整合资源动员社会解决破产衍生问题的能力。破产衍生问题需付诸行政权力的社会管理和公共服务职能，后者效率优先的价值取向，决定了公共行政的主动性和扩张性——不一定以争端存在为前提，为了“维护社会的安全秩序和普遍的社会福利与公共服务”，可以“采取组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、准许、协调等多种行动”，运用工商、税务、财政、银监、人行、社保、国土、房管、规划、公安、国资、经信等行政资源，解决破产审判中遇到的企业注销、股权变更、税费减免、基金保障、金融监管、信用修复、职工安置、土地变更、土地变性、产权过户、规划调整、招商引资、维稳处置、国资管理、政策帮扶等行政事务，“在某种程度上，行政权相较于司法权更具有实施便利及配合便利的比较优势，因为行政权的运行总是积极主动地干预人民的社会生活和个人生活，该种权力致力于尽力根据公共利益找出最有利最理想的答案”，“政府有能力在破产企业的有限资源之外调动其他各种社会资源，解决人民法院、债权人会议、债权人委员会和破产管理人无法解决的问题”，正如当下推进供给侧结构性改革、实现“三去一降一补”、化解产能过剩、处置僵尸企业等经济目标的提出，本身也是一种政府介入，然而对破产办理效率的提升依然有重要作用。

3.破产法的立法宗旨

从破产法的立法宗旨分析。随着社会的发展与进步，破产法的立法宗旨经历了从债权人本位——债权人与债务人的利益平衡本位——社会利益本位的变化过程。在现代社会中，债务清偿关系不仅会影响到个人利益，甚至还会社会整体利益，尤其是涉及到公用企业、金融企业、超大型企业的破产，会影响到社会公众的利益，产生严重的失业、维稳等社会问题。在公共利益问题不是很突出的情况下，由法院在司法裁判中进行公共政策调整似乎也能解决问题，但是，在公共利益日趋重要和突出的今天，法院就会显得力不从心，而此时就需要政府介入，通过行使社会管理和公共服务职能，保护社会公共利益。

4.合法性审查

从合法性分析。在新破产法和破产相关司法解释的法律框架内，我国形成了人民法院混同行使破产审判权与破产事务管理权的权力配置格局。因此，将“两权”分离是否会触及合法性问题成为构建“两权”分离体制必须要予以回应的问题。实际上，从我国的破产法律制度来看，是具有合法性的。一方面，就人民法院在新破产法赋予的破产管理人选任权、破产审判权、报酬决定权中衍生出的破产事务管理权而言，新破产法虽对破产办理体制作出了框架性的规定，但对于具体行使主体、实施方式、推进步骤未作出相应规定，对于破产程序中事务性、管理性的其他职权，以及影响破产案件社会效果的外部性问题，也并未在国家层面上作出更为统摄性的安排。因此，在新破产法的基本制度框架之内实现破产审判权与破产事务管理权的相对分离，具有一定的合法性。另一方面，为满足破产实践需要，推动解决破产行政事务，深圳、北京、珠海、无锡等多地法院已经通过发布规范性文件及其工作机制的方式开始探索新破产法下特定类型破产案件管理工作的良性机制与优化问题。实际上，在全国“两会”上，已经有数位代表提交了在行政机关中设立专门的破产管理机构的议案。这意味着，现有破产办理体制以及新破产法的规定并不会当然构成“两权”分离的改革方案的合法性障碍，且目前新破产法的修改也可能会对破产审判权与破产事务管理权的分离作出回应。

（二）具体形式：“两权”分离的边界

在市场经济的发展过程中，自由主义与国家干预两种思潮呈现出一再转换、此消彼长的态势，无论是市场亦或是国家都不能完美解决所有问题。良好的市场秩序应有自由主义与国家干预的均衡。具体到破产实践中，鉴于行政绩效目标与司法目标之间的差异，政府有时会对破产审判加以过度介入，导致市场力量的空间被挤压，破产法实施的效果被扭曲，“受到损害的不仅是破产法，而是整个市场健康发展的基础”。因此，需要对此加以约束，明确破产审判权与破产事务管理权的权力边界，确保各司其职、各守其位。

1.破产审判权的具体形式

破产是一种司法程序。审判权以判断为本质内容，其行使以争端存在为前提，并通过一定程序根据特定的证据与既定的事实做出相应判断。破产审判权是对破产程序中出现的争议依据事实和法律作出裁判的权力，同样具有审判权所具有的中立性、被动性、专属性、效力终极性等特点。由此，破产审判权包括破产程序的审查裁决权与破产衍生争议的裁判权。

（1）破产程序的审查裁决权

在办理破产案件过程中，破产法官需要基于中立地位对债权人（或债权人会议、债权人委员会）与债务人（或破产管理人）之间的意见进行审查和裁判，公平保障各方当事人利益。具体包括：第一，破产程序的启动，审查当事人提出的破产申请。法官通过听证、书面审查等方式听取债权人、债务人意见后，对是否受理破产申请作出裁定。第二，破产程序启动后进行的程序性审查。该类事项包括对债权表、债权人会议决议、破产宣告、财产变价方案、财产分配方案、和解协议或重整计划的审查并裁定，这里的审查主要指的是程序性审查，即法官根据破产管理人、债权人或债务人提交的材料判断是否已经完成法定程序所必须的步骤及其内容是否合法，从而做出相应的裁定。第三，强制批准等特别程序审查权。该类事项包括对破产财产分配方案、重整计划草案未通过时的强制审批权；清算是否要转和解或重整程序的审查权；重整或和解失败情形下，是否终止和解或重整程序并宣告破产等。第四，依法审查并裁定破产程序的终结。破产法官对案件办理全过程进行回溯，依法判断是否可以裁定终结破产程序。

（2）破产衍生争议的裁判权

破产衍生争议又叫破产衍生诉讼，是指以破产企业为一方当事人，以实体权利义务纠纷为内容的民事诉讼。这是当然由法院行使破产审判权的范畴。具体包括，第一，破产程序触发的异议救济性权利，包括申请人在不予受理破产申请时的上诉权，对申报债权确认结论的异议权或诉讼权、重整计划批准的异议权等。第二，因债务人作为当事人而衍生的诉讼案件，这类诉讼案件与破产案件不存在直接关联的争议事项，但诉讼结果对债务人或破产程序产生影响，这类诉讼纠纷主要有：破产管理人在破产财产清收中追收债权所致纠纷，基于行使法定权利如破产撤销权、破产抵销权、破产取回权的纠纷，请求确认债务人行为无效纠纷，基于无因管理、不当得利、合同、劳动争议发生的纠纷以及破产管理人执行职务致人人身或财产损害纠纷等。

2.破产事务管理权的具体形式

市场化破产意味着对破产程序中的行政介入要施以合理引导和有效规范。首先，政府职能应限于解决破产衍生社会问题。行政权力应当尊重司法权力的主导性和终极性，仅在破产程序的外部创造良好的社会环境，对于破产中涉及的法律问题，不应过多介入，而使破产程序突破行政权力的瓶颈，真正实现司法引导下的私权自治。其次，用于解决破产衍生社会问题的政府职能应限于社会管理和公共服务的范畴。政府应立足于引导者、协调者、监督者和服务者的角色，运用市场机制、经济手段、法治方法，发挥对市场主体的行为导向和社会自治的秩序调整，建构起高效便民的市场退出通道。由此，破产事务管理权包括破产管理人的选任与监督、破产法实施的外部环境优化。

（1）破产管理人的选任与监管

破产管理人是指破产案件受理后，专门负责管理债务人财产，并接受相关机构监督的特殊机构或个人。对破产管理人的选任与监管并不涉及判断真假、是非、曲直的问题，是属于政府行使社会管理和公共服务职能的范畴，具体包括：第一，建立健全破产管理人选任制度，合理制定破产管理人行业准入资格标准、入册考试方法，建立破产管理人名册，完善破产管理人选择机制。第二，建立健全对破产管理人的管理制度，设立动态考核机制，开展破产管理人常规化考核，实现对破产管理人队伍的综合与总体考核。第三，建立健全对破产管理人的执业培训制度，组织破产管理人的日常培训和专题培训，提升破产管理人的法律专业素养、法律文书写作水平、执业技能等。第四，建立健全对破产管理人的履职保障制度，设立破产案件专项基金，以保障破产管理人报酬，调动破产管理人工作积极性，推动破产程序的顺利推进。第五，建立健全对破产管理人的监督制度，既要考核监督破产管理人的履职情况，也要保存管理已结破产案件的破产管理人工作档案等。

（2）破产法实施的外部环境优化

企业破产不仅会产生债权债务清理、财产资源再次分配等法律问题，还会产生诸如职工就业安置、社会救济和维护稳定等一系列需要政府解决的社会问题，这些社会问题的解决离不开各级政府的支持与服务。从优化破产法实施的外部环境来看，政府在处理破产案件过程承担的职能主要包括：第一，健全信用修复制度，制定面向破产企业的银行征信、税务征信修复规则，修改征信条例；第二，增设专门针对破产企业的税收制度，对破产企业尤其是重整企业的税法办法和减免优惠制度作出相应规定；第三，完善破产企业的工商注销制度，畅通破产企业工商注销渠道，及时实现市场出清，释放生产要素资源；第四，破产实施状态跟踪，推动追究破产企业高管人员民事责任、行政责任和刑事责任或任职不当责任；第五，加强普法宣传，提供破产法律咨询与援助。第六，追踪破产法实施并整理法律实施数据，为决策者制定和实施决策提供实证基础。综合来看，政府要运用工商、税务、财政、银监、人行、社保、国土、房管、规划、公安、国资、经信等行政资源，解决破产审判中遇到的企业注销、股权变更、税费减免、基金保障、金融监管、信用修复、职工安置、土地变更、土地变性、产权过户、规划调整、招商引资、维稳处置、国资管理、政策帮扶等行政事务，为破产法的实施、破产审判权的行使创造良好的外部环境。

四、经验借鉴：域外制度借鉴与国内实践探索

（一）域外制度借鉴

1.美国的破产办理体制

（1）概况

在1978年破产法改革之后，美国破产管理监督工作的主要承担者从司法机关逐步转变为行政机关。新建立的规制与监督体系不再以法院或法官为中心，而是以联邦破产托管署及其在各地设立的分署为中心。在今天的美国破产法实践中，破产程序启动后，破产法官无需、也一般不会主动介入破产管理事务；相反，联邦托管署则在破产程序启动后负有相应职责，必须主动行动。

（2）联邦破产托管署的职责

《司法系统与司法程序法》（28 USC 586）规定了联邦破产托管署的职责。位于全国各地的联邦托管分署则有责任监督破产破产管理人的履职情况，并要求破产管理人定期披露其工作信息，以确保其履职尽职负责、破产程序合法合规。在破产程序进行过程中，联邦托管署也会就破产管理人履职行为是否符合法定规范、履职过程中的各项决策或行动决定是否达到法定标准或要求、开支费用是否合理等问题进行“挑刺”或异议。

综上来看，尽管联邦托管署对破产管理人的履职工作具有监督之职权，但其并无直接通过行政命令或行政处罚来“刚性”干预破产管理人的履职工作、或对其履职工作进行终局性评价的权力。如果联邦托管署针对破产管理人工作提出的异议或质疑遭到破产管理人否认或反对，则最终仍需由破产法官来论断是非。如果联邦托管署发现破产管理人的行为涉嫌严重违法，其虽然可以主动展开调查了解情况，但仍需要通过联邦调查局或联邦检察官才能正式针对嫌疑人展开刑事侦控。

（3）联邦破产托管人制度

1986年，联邦破产托管人制度在全美正式确立。此前美国的破产法典并无联邦破产托管人这个称谓，联邦破产托管人的角色主要由法院来承担。法院一方面任命破产托管人，另一方面还参与债务人的监督和整个破产案件的管理。这一早期的制度设计后来饱受质疑，直接原因在于“法院应当扮演司法角色，这种破产法上的破产监督属于行政职能，它无疑会对法院的司法角色功能造成不当干扰，最为明显的是会威胁到司法的公正性。”因此，后来国会才立法将公众利益代表的功能分离出来，转而由联邦破产托管人承担。联邦破产托管人是国家公务人员而非破产法院的人员，独立于法院履行职责，其基本职能就是确保公众利益在破产案件管理中得到正确执行。联邦破产管理人的工作目标在于：通过执行破产法律、对私人破产管理人进行监督以及维持良好的运作管理水平来维护联邦破产体系的完整以及提高其效率。

全美共划分为21个司法辖区。司法部长给每个司法辖区任命一名联邦破产托管人，如果基于公共利益的需求，他还可以给一名联邦破产托管人配备一名甚至更多的联邦托管助理。如果该司法辖区内的联邦破产托管人空缺，司法部长还可以任命一位代理托管人。他们的办公经费由国库设立的“联邦托管人制度基金”支持。在实践中，联邦破产托管署基本主导了破产破产管理人的选任结果，每个联邦破产托管人受司法部长监督。联邦破产托管人主要职责在U.S Code中作出了规定。笼统地讲，联邦破产托管人负责对各种类型破产案件（从自然人的破产到大型企业的清算）操作的全过程进行监督。为了依据破产法公正、快速、有效地处理破产案件以促进公共利益，联邦破产托管人关注破产案件中的当事人以及私人破产管理人的行为合规性，监督行政管理方面的运作，同时保证案件的处理符合相关实体法和程序法的规定。另外，还会依据联邦刑事法律的规定对破产案件中的欺诈和权力滥用行为进行调查、处罚。

美国破产法上的联邦托管人是相对于私人托管人而言的，强调了公与私的对立与统一。对立面体现在联邦托管人对私人托管人的监督，而且联邦托管人的职责是考虑公共利益，私人托管人 基于私人信托，只需考虑委托人利益。统一面体现在两者都是破产托管人，在同一破产法律程序下分工合作，而且在有的情况下，联邦破产托管人直接从事破产案件的托管。这种区分联邦破产托管人和私人破产托管人的做法,有助于破产管理人的提名、监督和管理更科学合理，使破产管理人作为破产制度的中枢神经表现得更加淋漓尽致，体现了对破产中公共利益保护更为成熟的法律技巧。

综上来看，美国破产管理办理体制特点如下：第一，设立专职处理破产案件的司法机关（即联邦破产法院），将破产案件的绝大部分事务性与技术性工作交给破产管理人承担；此外，赋予联邦托管署相应管理性职权，并通过联邦托管署的主动行权来支持债权人有效参与破产案件。第二，设置美国破产托管署，由行政官员主管联邦托管署并统摄一支专业的职业精英队伍，以“监督者”角色针对各类当事人行为进行合法合规审查。

2.英国的破产办理体制

（1）概况

英国和美国在破产制度上均实行严格的行政权与司法权分离体制，破产事务管理权与破产审判权分别由政府和法院来行使。其中，破产事务管理权均系中央事权，建立了政府主导型的破产管理体系。当前，英国的破产办理体制同样呈现为明显的三元格局：破产法官专司司法裁判；破产管理署（联邦托管署）负责破产管理与程序流程监督；作为私人执业者的破产管理人负责具体破产案件的日常工作。

（2）英国破产管理署

英国在工贸部下设破产管理署，在英国伦敦主要中心区域以及英格兰大部分地区都设有办公机构。破产管理署是政府专设的破产管理机构，其定位是“确保财务失败能够得到公平有效的处理，鼓励企业发展并防止欺诈和不正当行为”，致力于五个方面的工作：政策、官方接管人的活动、执行（处理关于可能构成犯罪或违法的行为的报告）、破产执业者的规范以及为破产管理署账户的用户提供金融服务。破产管理署下设政策制定机构、办公服务机构、人力资源管理机构、被遣散人员相关费用支付机构、调查和执行机构、战略计划和交流机构、财产监管与剩余财产账目管理机构等。其中，下设的被遣散人员相关费用支付机构的主要工作为：根据具体案件的情况，在认为确有需要时，向申请破产的个人，合伙企业以及公司的被遣散员工支付除国家保险基金外的其他遣散费用以及补偿金。同时，该机构还会汇总裁员信息，并将其交给当地的就业服务中心以及政府部门，以便协助被遣散员工的再就业、技能培训等工作。

（3）英国破产破产管理人的职权

在美国和英国，都建立了专门的破产管理人队伍和破产管理人自治机构，美国和英国的破产管理人均以私人执业者以个人破产管理人的身份参与破产案件。英国也有全国统一的破产管理人，要依申请并通过考试后才能取得执业资格，要求要达到一定的教育程度、拥有一定的实践经验，还会对个人的诚实、正直和能力问题提出要求。

3.我国香港特别行政区

（1）概况

香港的破产是指自然人（包括商号和合伙企业）破产。而类似于我国内地“破产清算”程序，系规定在香港《公司条例》中的“公司清盘”制度。由于我国没有自然人破产制度，故本次调研仅关注香港公司清盘程序中运作机制。香港的公司清盘分为两种方式启动，一是由公司股东申请的自愿清盘，自愿清盘可以不通过法律程序，如主要原因是股东不和，清盘完毕到注册处核销公司法人地位即可；一是由法院下达清盘令而启动的强制清盘，与我国内地的破产清算程序类似。与美国、英国类似，香港公司清盘程序同样实行的行政类权力与司法职权分离运作的模式，破产事务管理权与破产审判权分别由政府和法院来行使。香港的清盘程序中主要涉及三类主体：法院、清盘人和破产管理署。

（2）香港破产管理署

香港在财经事务部与库务局下设破产管理署，是专门负责本地区企业破产事务的政府机构。破产管理署署长由特别行政区行政长官委任。破产管理署即是参与处理破产案件的政府专门机构，就个人破产和公司清盘程序提供服务。香港破产管理署下设五个部门，具体架构和职能如下图所示：

香港破产管理署主要职能是确保香港能够提供符合国际标准的高水平个人破产、公司清盘服务。主要工作可分为以下五个方面：①提供破产、清盘管理服务，尽快、有效地保护无力偿债公司或破产人的资产并将财产变现，裁定债权人的债权及将变现所得款项分发给优先债权人及普通债权人。②作为最后的解决方法，管理署可担任小额个案的受托人或清盘人。③调查破产人和无力偿债公司董事及高级职员的行为操守及资产负债状况。在适当情况下，采取行动检控无力偿还债项的违例人士，和申请取消个别人士出任公司董事的资格。④对私营机构专业人员的行为予以监督、对清盘人及受托人的投诉予以调查，对无力偿债的法律政策提出修订建议，与处理无力偿债事宜的国际机构保持联系。⑤为涉及无力偿债问题的其他政府部门及法定团体提供支援。

破产管理署署长的职能规定在《破产条例》中，可以概括为以下三类：①程序性职能：署长在破产程序中扮演受托人(或清盘人)、临时受托人(或临时清盘人)的角色，推动破产程序的进行。通常来说，当破产令作出后,破产管理署署长成为财产的暂行受托人，暂时接管破产人财产。但若有必要委任临时受托人来保护有关财产,法院可基于破产申请，在破产令作出前，委任署长作为债务人财产的暂行受托人，指示署长立即接管财产。②监督性职能：署长对破产人、破产公司的董事高管，以及受托人、清盘人等人员的行为,予以广泛的监督。例如,在公司清盘中,署长若发现无力偿债的公司股东、董事及其他责任人员，存在因规避偿债而隐匿财产或即将潜逃等问题时，署长可在有确凿证据的情况下，向法院申请将这些人员逮捕。③行政性职能：署长在破产程序中扮演着具备行政性质的调整角色。例如，当债务人或债权人提出破产申请后，破产管理署长作为行政方出席法院聆讯，可以传唤、讯问和盘问证人,根据其获取的实际情况作出支持或反对下达破产令的决定。

（3）法院的职权

香港公司强制清盘案件的司法管辖权由香港高等法院行使。香港高等法院设原讼庭，专门受理公司诉讼及公司清盘案。在强制清盘程序中，法院主要行使四类职权：第一，决定是否启动强制清盘程序；第二，根据清盘人的申请，授予清盘人调查和接管债务人资产的有关权利；第三，保障强制清盘程序中利益受损当事人的合法利益，并处理争议事项；第四，对清盘程序中的所有事项有最终决定权。具体而言，法院行使的主要职权包括：①决定启动公司强制清盘程序。法院在收到申请人提起的强制清盘申请时，可以进行聆讯（类似我国内地的听证程序），破产管理署署长可以出庭，并视情况可传召、讯问及盘问任何证人，以便进行调查和发表意见。法院审查申请人的申请后，即作出驳回、押后或签发清盘令三种处理方式。②任命清盘人并授予清盘人相应权力。一般地，强制清盘申请人在提出申请时，应指定一名或多名清盘人。香港高等法院对申请人提出的清盘人资格进行合法性审查之后，根据《香港公司条例》第193条和194条的规定指定临时清盘人和清盘人。其中，根据《香港公司条例（清盘及杂项条文）》（Cap.32）第193条，在法院下达清盘令之前，法院应指定临时清盘人，用于控制债务人的经营和资产。临时清盘人多由破产管理署署长担任。清盘人的权力分为自动获取和法院授予两种。权力自动获取指清盘人一经任命则无需法院授权即可行使的权力，如召开债权人会议或分担人会议（指对公司责任由义务予以承担的主体，如股东等），接管公司财产等；而法院授予的权力则必须由法院出具书面命令授予或同意授予的权力，具体包括：将破产财产全部支付给某类别债权人；与债权人或对公司享有任何追索权利的人签订和解协议；以公司名义和代表公司提起任何诉讼或其他法律程序，在任何诉讼或其他法律程序中应诉；继续经营公司等，法官将根据个案情况不同决定授予何种权力。③决定强制清盘适用的程序。法院可根据申请人或临时清盘人、破产管理署的建议，就小额强制清盘案件决定是否适用简易程序予以审理。④决定是否搁置清盘（即暂缓清盘程序的进行，类似于中止程序）。法院在清盘令作出后，可根据清盘人、破产管理署署长、任何债权人或分担人的申请，决定搁置强制清盘程序，并指令搁置的时间和适用暂缓的条件。⑤就清盘人提出的申请作出决定或裁决。法院是清盘程序中的“终局裁判者”，关于清盘程序中的任何事项，清盘人可向法院汇报并由法院作出决定。⑥直接逮捕不予配合清算的责任人。对于已经发出清盘令的案件，自申请人提起清盘申请之日起，法院认为有分担任或公司高级破产管理人员存在已经或即将逃离香港、隐匿财产、规避支付催缴款项或逃避公司事务的询问等情形，法院可以直接下令逮捕该配合清算义务人，并搜查公司的重要资料、扣押动产。⑦根据申请确定清盘费用并同意从债务人财产中先行支付。在债务人财产不足以支付因清盘而发生的各项费用时，法院可使用公平原则，确定优先次序，并作出按照优先次序予以支付的命令。⑧同意破产管理署委任特别经理人（外包）。在破产管理署署长被选任为清盘人的情形下，破产管理署署长可以对外委托一名执业人员作为特别经理人代行其职责，但应向法院申请。法院审查同意后，应当指定一定的履职期间，并要求特别经理人提供一定金额的保证金。在该期间内，该特别经理人性质的职权与破产管理署作为清盘人时的职权一致。特别经理人须按法院指示的方式提供保证及呈交账目。履职结束后，由法院确定其履职的报酬金额。⑨直接向有关义务人追缴其拖欠债务人款项的权力。法院作出清盘令后，可以随时要求任何义务人缴付法院认为其拖欠公司的债务、清盘的费用、收费及开支等。根据具体情况，法院还可以直接指令上述款项划入法院指定的清盘账户（而非支付给清盘人）。⑩决定是否中止对债务人的诉讼或执行等程序。

（4）香港清盘人的职权

在香港，破产清盘人的职权可以从“权力”和“责任”两个角度来分析。首先，香港清盘人的“权力”是严格的法定权力。当然，这一权力范围的设定与其在清盘程序中的角色定位息息相关。根据《香港公司条例（清盘及杂项条文）》（Cap.32），清盘人的主要法定权力包括：①继续经营公司。在为有利于清盘程序的前提下（如适合将营业整体变卖等情况），破产管理人可继续经营公司的业务。②有权与债权人和解或者放弃处置某些资产。清盘人在取得法院许可下，在重组程序中，有权与债权人进行和解；在经法院许可或监察委员会授权，清盘人可以对某些债权人进行全额清偿。对于无价值或者财产负债大于可得收益的情况下，经法院同意，清盘人可以放弃处置某些资产。③有权与债务人和解。在经法院许可或监察委员会同意下，清盘人可以与公司债务人或潜在债务人达成和解协议。④有权自行或申请法院要求某些人员配合清算调查工作。如要求公司有关人员披露债务人资产、陈述公司陷入困境原因等与公司密切相关的文件。该权力还根据情况延伸至公司的债务人处，即要求公司债务人提供涉及到公司经营的情况说明。⑤清盘人有权以公司名义参加诉讼或其他法律程序。清盘人经法院同意或监察委员会授权，可以公司的名义参与法律程序，主张债权或者答辩等。

清盘人的“责任”包含法定责任和普通法下的附随责任。法定责任主要由《香港公司条例（清盘及杂项条文）》（Cap.32）规定，主要包括：①向法院报告公司财务状况及公司陷入财务危机的原因。②完成对公司全部资产的接管和控制。③召集债权人会议和分担任会议，充分了解有关权利人（义务人）的意愿。④开立并合理使用清盘账户。清盘账户使用情况应披露给债权人、分担人，并根据破产管理署的要求及时向其报告。⑤制定清盘财产分配方案。清盘人在法律规定范围内有一定的自由裁量权。附随责任是根据法定职责和一般法律原则衍生出来的责任，具体包括：①应尽善良注意义务；②出现利益冲突时应回避；③保证程序公正的义务等普通法意义的职责。

从上述世界经验来看，均存在以下两个特点：第一，将破产事务管理权与司法权进行一定程度的分离，尤其是由审判机关与或破产法官以外的专门机构来承担破产案件大部分管理职权，破产法官基本不再参与破产案件中任何事务性或管理性工作。第二，设立的政府破产管理局均主要有五项功能，即追踪破产法实施并整理法律实施数据，为决策者制定和实施决策提供实证基础；负责破产法实施中操作规程的制定，以及为立法的修改提供建议，推动立法水平和质量的不断提升和完善；追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况；作为公共破产管理人管理个人破产案件；管理破产管理人。

（二）国内实践探索

1．以浙江为代表的府院联动机制

破产法的市场化、法治化实施，必然要具备相对健全的社会配套法律制度等社会外部条件，不同于法治发达国家在长期发展的市场经济中已然建立了相应常态化的、完备的法律制度来解决破产衍生社会问题，我国当前社会主义市场经济法律体系以常态经营中的企业为设置模板，缺乏对处于破产程序中的企业规范化、系统化调整的理念和措施，法院在破产个案中诸项非司法性社会问题的解决工作中，对政府机关的行政支持与服务产生强烈的依赖。近年来，为解决破产审判工作中遇到的衍生社会问题，我国地方法院在实践中探索出了府院联动机制。破产府院联动机制是在我国破产配套法律制度尚不健全的背景下，地方法院为解决破产企业职工安置、破产企业税收调整、破产企业信用修复等多项破产衍生社会问题所创制的重要司法经验。

破产府院联动首创于我国浙江地区。2016年，浙江省高级人民法院推动浙江省政府部门联合发布了《关于处置“僵尸企业”的指导意见》（浙并购办[2016]4号）等一系列文件，标志着在区域性层面建立了破产府院联动机制。2018年3月6日最高法公布了《最高法院破产审判会议纪要》，其从全国法院层面，确立府院联动机制，肯定了府院联动机制积极推动破产市场化、法治化的意义，对于全国破产重整程序中引入府院联动机制具有实践的指导性。2018年12月，发改委等11部门响应了最高法对府院联动机制建设的号召，发布了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》。此后，我国多地都建立起了府院联动机制。2019年，国家发展和改革委员会、国家市场监督管理总局等13个单位联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，再次明确由政府来承担破产行政管理职能，其规定“明确政府部门承担破产行政管理职能。在总结完善司法与行政协调机制实践经验的基础上，进一步明确政府部门承担破产管理人监督管理、政府各相关部门协调、债权人利益保护、特殊破产案件清算以及防范恶意逃废债等破产行政管理职责。”

目前，在破产审判工作中，府院联动机制在解决破产衍生社会问题上有其独有优势。一方面，能在市场调节破产处置“僵尸企业”的机制中发挥作用，弥补市场的不足，促进政府与市场之间的良性互动；另一方面，府院联动机制在优化处置破产企业的政府干预机制中起促进作用，使得政府与法院破产案件审理步调的协调一致，能让社会公共利益不再缺失并得以落实。但是，府院联动机制毕竟不是常态化、法治化、市场化的解决机制，始终存在着局限性：第一，长期协调机制缺失，大都呈现个案、个事、个部门“单打独斗”的状况，尚未形成府院联动协调破产工作的一种常态化机制；第二，归根到底还是一种被动式协调，目前主要还是依赖法院主动与政府协调，政府被动参与解决破产衍生社会问题；第三，配套制度不完善，目前各省法院对府院联动机建设都还处于初阶段，关于税收、信用修复等方面的问题还未或难以进行有效沟通协调；第四，未与打击逃废债、惩治经济犯罪追责程序有效衔接，效果并不突出，法律责任没有落实到具体责任人身上。

2.温州的公职管理人探索

2020年4月24日，温州正式印发《在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度的府院联席会议纪要》。2020年5月19日，温州市中级人民法院、温州市司法局公开发布：温州在全国率先探索运用司法行政机关公共法律服务资源，在个人债务集中清理工作中建立公职管理人制度。该度的特征是“个人担任，机构管理”。“个人担任”是指个人债务集中清理的公职管理人由个人担任，由司法行政机关中具有从事法律职业资格和公职身份的人员担任。具体的公职管理人名册，由市中院和市司法局共同编制确定。“机构管理”是指管理机构由司法行政机关公共法律服务部门承担。为此，温州市司法局专设了破产公职管理人工作处，作为司法行政机关公共法律服务部门。该部门将履行对公职管理人工作的监督、管理、协调等职责，确保个人债务清理、债务人信用修复前的行为监督、案件档案保管等事务落实。

3.深圳市破产事务管理署

2020年8月26日，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议正式通过《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《深圳个破条例》）。该条例第六条规定个人破产事务的行政管理职能由市人民政府确定的工作部门或者机构行使。2021年3月1日，《深圳个破条例》正式实施，全国首家破产事务管理机构——深圳市破产事务管理署挂牌成立，标志着深圳在个人破产领域建构起“法院裁判、机构管理、破产管理人执行、公众监督”四位一体的破产办理体系，进一步完善了与国际接轨的现代破产制度和市场退出机制。

深圳市破产事务管理署是深圳市司法局管理的事业单位，核定员额21名，实行社会化用人，并建立灵活的薪酬分配机制，经费暂由市财政核拨。依据《深圳个破条例》规定，该机构主要履行以下职责：确定破产管理人资质，建立破产管理人名册；依法提出破产管理人人选；管理、监督破产管理人履行职责；提供破产事务咨询和援助服务；协助调查破产欺诈和相关违法行为；实施破产信息登记和信息公开制度；建立完善政府各相关部门办理破产事务的协调机制；配合人民法院开展与破产程序有关的其他工作。 

目前，深圳市破产事务管理署在深化破产府院联动、推动建立协同高效的个人破产办理机制已经取得了不少的成效。一是组织开展债务人面谈工作并参加深圳市中级人民法院开展的破产申请人面谈，指导债务人依法提交申请资料；二是组织开展个人破产案件破产管理人面谈工作，会同破产管理人研究办案思路，并督促破产管理人依法履职；三是依法开展个人破产信息登记与公开工作，及时公开个人破产信息；四是开展债务人财产核对工作，强化对逃废债行为的监管；五是编制《<深圳个破条例>常见问题》，开展破产法律咨询与法律援助服务；六是有序组织个人破产案件和解工作。但从目前的深圳实践与探索来看，可以发现以下不足：第一，虽然深圳在个人破产率先建构起“法院+破产管理人+破产行政管理机构”的专业破产办理体系，但仅仅适用于个人破产领域，而企业破产领域也亟需建构破产审判权与破产事务管理权分权协作的破产办理体系；第二，从机构设置、人员编制等方面来看，在现有局、委中找到依托机构来设置破产事务管理部门，能避免因为新设局、委而对政府机构大动干戈，是较为符合实际的做法，但这不可避免地会出现“削足适履”的情况，需要破产事务管理部门先积极适应既有局、委的行政文化，再强调自身特殊职责；同时，囿于级别问题，新设的破产事务管理部门先天性低人一等，最终的结果可能都会是处级化，从而间接影响司法活动。另外，还有学者认为把破产事务管理部门设在发改委、市场监管局内部，比设在司法局要好一点，因为破产事务究其本质，在强调法律性的同时，应该更强调其市场性，按照最相关原理，尽管无法避免行政管制对市场经济的限制，但无论是发改委还是市场监管局，显然更天然地亲近市场经济、熟悉市场经济，理论上可能比司法局更能够做好破产事务管理和服务工作。第三，深圳作为经济特区，享有特区立法权能够先行先试，而在没有法律授权的情况下，其他地区是否设置以及如何设置破产事务管理部门会面临更多法律、人员编制、机构设置上的障碍。

从国内的个人破产制度探索来看，在制度设计层面与实践探索层面均出现了行政介入的趋向。这种行政介入需求集中表现为破产管理行政机构的建构。但这种需求不仅仅停留在个人破产领域，企业破产领域也亟需破产管理行政机构的建构，实现破产审判权与破产事务管理权的分权运行、共同协作。

五：路径设计：围绕“两权”分离实现对破产行政事务的集约管理

构建破产审判权与破产事务管理权“两权”分离的机制，应当通过区分配置两项权力来实现，要对“两权”的属性、内容、行使主体及其职权范围、行使方式进行明确。具体而言：

（一）设立专门机构，提供组织保障

相对独立、专业的破产管理机构是保障破产管理职责高效有序行使的组织基础。从改革的彻底性和破产制度运行相对成熟国家的经验来看，培育一个成熟的、稳定的“破产从业人员”队伍，实现“两权”的彻底分离，采用将破产事务管理权交由类似美国破产管理署的政府部门进行统筹管理的模式，才是最理想的模式，也是最终的发展方向。应当设立全国性的破产管理机构——破产管理署及各地区下属机构，该破产管理机构为全国性组织，实行垂直管理，其地方机构设置与受理破产案件的法院相对应。但是，考虑到我国国情与各地实际情况，破产办理体制改革中，“两权”分离制度的建立应当适度、分步进行。从实际出发，立足国情、社情、民意，推动具有中国特色的破产制度改革。在一定时期内，如因为各种客观因素无法达到“两权”分离的理想程度，就应当在尊重客观现实、坚持从问题与实际出发的原则基础下，设计短期内的改革方案，逐步实现理想程度的“两权”分离。具体而言，如基于当前客观现实无法实现将破产事务管理权完全剥离出法院，就应当充分尊重这种现实，以避免因为改革带来超过改革收益的消极影响。

具体到珠海来看，基于改革适度性、渐进性的原则，建议在市司法局下设破产事务管理机构，主要是基于以下考虑：第一，在现有单位下新设一个部门，可以避免对现有机构设置造成巨大冲击，减小改革的阻碍；第二，司法局承担着对律师监督、管理与培训的职责，这与破产事务管理权中的破产管理人监督、管理权能相类似，故司法局在此方面具有丰富的行政经验与管理技巧；第三，破产事务管理权中的法律咨询与法律援助，这与司法局承担的部分职能相重合，司法局在此方面具备较为充足的法律人才储备，同时还可以通过社会购买服务的方式来充实人才队伍；第四，比起下设在市发改委或市市场监督管理局，下设在市司法局不会对现有工作量造成过大负担；第五，珠海与深圳同为经济特区，都处在珠三角区域，可资借鉴的深圳经验具有重要的参考性。虽然在现有局、委下设破产事务管理署不是最理想的模式，但改革需要逐步进行，更需要结合实际情况，若能在现有机构下设新部门，这将会是迈出的一大步，且我们改革前进的步伐不会停止，破产办理体系的完善也不会停止。

（二）厘清权责清单，明确各自职责

在破产事务管理机构与人民法院的分工方面，应明晰职责边界。一方面，应当通过立法、修法和司法解释的修订与补充，明确区分破产审判权与事务管理权，尤其是强调二者的性质差异与内容区别。例如，应当通过立法或司法解释明确企业破产案件中的特定法律问题，必须依靠审判权的行使来解决。具体包括：破产案件受理所生争议、因未能获得各表决组一致通过的重整计划的批准问题所生争议、破产撤销权行使所生争议、因债权确认所生争议、因破产管理人报酬确定所生争议、与债务人或其财产相关法律争议等。另一方面，破产案件中的管理性与事务性问题，则不必以审判权行使来解决。例如，破产管理人任职资格的设定、破产管理人名册的维护与动态考核、破产管理人在破产案件中的推荐或选任工作，破产管理人履职情况的报告与相关信息的披露等等，均系企业破产制度得以正常运转的必要前提，而其运作也更需要公权力主体积极主动干预和规制。与之类似的工作还包括债权申报的通知与债权表的编制，债权人会议的召开与债权人委员会的成立等。通过立法与司法解释，此类事务或问题则应当明确由享有破产事务管理权的公权力主体来行使，或可以进一步授权或委托给破产管理人来行使。但总体而言，无需由法院或法官来行使或负责。

（三）做好流程设计，确保衔接顺畅

破产审判权与破产事务管理权两权分离，独立运作，并非要造成“两权”隔离甚至“隔绝”的结果。相反，在很多方面上，两者需要协同推进、交互信息。因此，应当明确破产审判权与管理权行使主体之间的关系，建设必要的沟通机制与协同工作机制。在通过制度安排形成“两权”分离之后，行使审判权与管理权的不同主体之间的沟通机制与共同工作机制还应当获得特别重视，分别行使“两权”的公权力机关或制度性角色之间的关系，应当获得明确界定。例如，在审判权行使的场合，即便争讼一方系破产事务管理权行使主体，其仍然应当按照诉讼程序参与诉讼活动，执行法院判决；法院也依然应当保持中立地位，依法公正裁判。在管理权行使场合或涉及破产案件管理工作的场合，法院则应当尊重破产事务管理权主体的执法决定，协助其管理工作并分享信息。

（四）实现两权适度分离，确保法院主导地位

破产办理体制改革的目标，是促进破产案件处理与破产案件审判的效率与公正，对破产中公共利益的保护作出回应。因此，将原本由法院行使的破产事务管理权剥离给非司法机关或非法官行使，其目的绝不在于弱化法院在破产案件办理过程中的地位或限制其作为破产案件裁决者的职权。在办理破产体制改革中，既要强调公平调整债权人与债务人、公司股东等利害关系人的利息关系，又要注意为维护社会整体利益而由政府介入的适度性。在确保法院主导的前提下，对行政介入施以合理引导和有效规范。行政介入不仅应限于破产案件中的管理性与事务性问题与解决破产衍生社会问题，还应限于社会管理和公共服务范畴。

六、结语

法院同时行使破产审判权与破产事务管理权的制度模式，在实践中已被证明存在诸多弊端，比如法官工作负担、保持司法中立、维护司法权威等问题。在我国未来的破产制度改革中，应当探索解决之道。在参照市场经济发达国家的经验与国内实践探索之后，我们认为：在考虑我国国情、审判实践经验的基础上，可以在不同层级以及不同机构中逐步探索“两权”分离的改革方案，最终形成破产审判权与破产事务管理权分工协作、互相配合、互相制约的破产办理格局。与此同时，要与法官职业化、司法活动专门化、行政与司法协调一体化的司法改革互相积极配合。因此，我们要尝试建立破产审判权与破产事务管理权的分离机制，实现对破产行政事务的集约管理，最终使得破产案件中的法院与行政机构各司其职、比翼齐飞，使破产制度能够造福于债务人、债权人乃至社会公众，成为推动我国市场经济升级发展的核心驱动力。